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1、前言

目前，我國建設項目環(huán)境管理主要執行“環(huán)境影響評價(jià)”和“環(huán)保三同時(shí)”兩項制度，這一“啞鈴型”的環(huán)境管理制度對于施工期短，環(huán)境影響范圍小的建設項目是可行的，但是對于高速公路、城市軌道交通、水利樞紐工程等項目，由于其環(huán)境影響開(kāi)始于項目的勘探、選址期，重點(diǎn)發(fā)生在項目的施工期和運營(yíng)期，因而在建設項目環(huán)?？⒐を炇諘r(shí)，該建設項目可能已經(jīng)對周?chē)h(huán)境造成了不可逆轉的破壞。所以實(shí)施建設項目的施工期環(huán)境監理是將事后管理變?yōu)槿^(guò)程環(huán)境跟蹤管理、將政府強制性管理變?yōu)檎O督管理和建設單位自律的有效途徑。

為了探索建設項目環(huán)境跟蹤管理工作方法，2002年10月，原國家環(huán)?？偩?、交通部、水利部等部門(mén)決定對青藏鐵路、西氣東輸管道工程等13個(gè)對生態(tài)環(huán)境影響突出的項目實(shí)行工程環(huán)境監理制度，這標志著(zhù)我國環(huán)境管理制度正從“啞鈴型”前后管理逐漸轉變?yōu)槿^(guò)程跟蹤管理。為響應國家環(huán)保主管部門(mén)的號召，國內部分省市已逐漸開(kāi)展了建設項目施工期環(huán)境監理試點(diǎn)工作，但由于國內目前尚無(wú)環(huán)境監理規范，各地區的工作方法等不盡相同，因此環(huán)境監理工作需在制度上進(jìn)一步完善。

廣州地鐵公司為響應國家環(huán)保主管部門(mén)對建設項目環(huán)評批復的要求，于2006年在地鐵四號線(xiàn)、五號線(xiàn)試行了施工期環(huán)境監理制度，在取得一定的工作經(jīng)驗后，對其它正在建設的7條線(xiàn)路也陸續實(shí)施了工程環(huán)境監理，通過(guò)這些項目的試點(diǎn)，積累了大量的工作經(jīng)驗，同時(shí)也發(fā)現了許多問(wèn)題。筆者根據廣州城市軌道交通環(huán)境監理的實(shí)際工作，結合浙江省、遼寧省和深圳市環(huán)境監理工作的經(jīng)驗，總結探討了我國建設項目施工期環(huán)境管理存在的問(wèn)題和對策。

2、國內部分城市環(huán)境監理實(shí)施情況

2007年11月至2008年3月，筆者對遼寧省、浙江省和深圳市建設項目施工期環(huán)境監理情況進(jìn)行了專(zhuān)題調研。調研的單位主要是各省市的環(huán)保技術(shù)評估中心、環(huán)境科學(xué)研究院和工程環(huán)境監理單位等，涉及的行業(yè)為港口、高速公路等非污染生態(tài)類(lèi)建設項目和鋼鐵、石化、線(xiàn)路板廠(chǎng)等工業(yè)類(lèi)建設項目。各省市環(huán)境監理實(shí)施情況如下。

（1）浙江省浙江省建設項目環(huán)境監理始于2002年全國開(kāi)展的13個(gè)國家重點(diǎn)工程環(huán)境監理試點(diǎn)工作，其中上海國際航運中心洋山深水港區一期工程部分施工現場(chǎng)處于浙江省境內，為響應國家環(huán)保主管部門(mén)的要求，浙江省環(huán)保局對此項目進(jìn)行了環(huán)境監理，之后又對高速公路、工業(yè)項目等進(jìn)行了試點(diǎn)工作。在取得了大量工作經(jīng)驗后，浙江省政府于2003年12月頒布了《浙江省建設項目環(huán)境保護管理辦法》，明確了環(huán)境監理實(shí)施的相關(guān)細節。浙江省的環(huán)境監理工作主要采取旁站的方式對施工現場(chǎng)污染物排放和環(huán)保“三同時(shí)”執行情況進(jìn)行全過(guò)程監督檢查，并以監理報告形式向環(huán)保局建管處和監察大隊匯報工作情況。通過(guò)幾年環(huán)境監理工作的實(shí)施，使浙江省建設項目環(huán)境保護措施的落實(shí)和環(huán)保“三同時(shí)”的執行有了明顯的改善，大大提高了竣工環(huán)保驗收的通過(guò)率。

（2）深圳市深圳市于20世紀90年代就開(kāi)展了建設項目施工期環(huán)境監察審核工作，監管單位主要是環(huán)境保護主管部門(mén)，監察審核內容主要以環(huán)境監測為主。進(jìn)入21世紀，深圳市逐漸轉變了環(huán)境監理的工作模式，在參照了香港先進(jìn)工作經(jīng)驗的基礎上，逐步將政府的監察審核轉變?yōu)楠毩⒌谌降沫h(huán)境監理，將以監測為主轉變?yōu)楸O測和監理并重的工作模式。2006年8月，深圳市人大常委會(huì )正式頒布了《深圳經(jīng)濟特區建設項目環(huán)境保護條例》。近年來(lái)深圳不但在城市軌道交通、港口、公路、河涌整治等行業(yè)開(kāi)展了環(huán)境監理工作，而且還在港口項目中開(kāi)展了“在線(xiàn)監控”的試點(diǎn)工作，通過(guò)這些項目環(huán)境監理的實(shí)施，有力地緩解了工程施工和環(huán)境保護的矛盾，保證了環(huán)保“三同時(shí)”工作的落實(shí)。

（3）遼寧省隨著(zhù)全國環(huán)境保護工作的不斷深入，遼寧省環(huán)保局在建設項目竣工環(huán)境保護驗收中發(fā)現，建設單位在施工過(guò)程中往往不能按照要求落實(shí)環(huán)保“三同時(shí)”和施工期的污染防治工作，而政府在施工階段的監管工作力度不夠，導致許多環(huán)境問(wèn)題在驗收過(guò)程中才顯現出來(lái)，造成的許多環(huán)境破壞已不可逆轉，尤其是項目在建設期間的種種污染擾民，已成為群眾投訴逐年增多的主要原因。

為扭轉這一不利的工作局面，遼寧省環(huán)保局選定蒲石河抽水蓄能電站工程作為環(huán)境監理的試點(diǎn)項目，并對大伙房水庫輸水二期工程和營(yíng)口港等項目進(jìn)行了環(huán)境監理試點(diǎn)工作。為形成較完善的建設項目環(huán)境監理管理制度，遼寧省環(huán)保局于2007年5月出臺《遼寧省建設項目環(huán)境監理管理暫行辦法》，明確了建設項目環(huán)境監理的相關(guān)要求。

3、廣州城市軌道交通工程環(huán)境監理實(shí)施情況

3.1環(huán)境監理概況廣州市目前已建成城市軌道交通4條線(xiàn)路，共計116公里，平均日客流量150萬(wàn)人，在建線(xiàn)路7條，共計235公里，預計2009年至2012年將陸續建成通車(chē)。

為滿(mǎn)足建設項目環(huán)境影響評價(jià)批復要求，廣州市地下鐵道總公司委托具有環(huán)境影響評價(jià)資質(zhì)的環(huán)保公司對地鐵四號線(xiàn)、五號線(xiàn)進(jìn)行了環(huán)境監理試點(diǎn)工作，并于2007年陸續對其它線(xiàn)路實(shí)施了環(huán)境監理，通過(guò)第三方環(huán)境監理的介入，使得建設項目施工期的環(huán)境管理得到了極大的改善，有效地緩解了施工對環(huán)境造成的不利影響。

3.2環(huán)境監理工作設計

（1）環(huán)境監理工作依據目前我國工程施工期的環(huán)境監理工作尚處于試點(diǎn)階段，無(wú)法律法規及相關(guān)技術(shù)規范，為改變這一現狀，國家環(huán)保主管部門(mén)正在擬定《建設項目環(huán)境監理工作規范》和《建設項目環(huán)境監理指南》。所以廣州城市軌道交通工程施工期環(huán)境監理的主要依據是環(huán)境影響評價(jià)報告書(shū)、環(huán)保行動(dòng)計劃、各級環(huán)境管理部門(mén)的審批意見(jiàn)，以及現行的相關(guān)法律法規等。

（2）環(huán)境監理工作內容建設項目環(huán)境監理工作在接受建設單位委托并簽訂環(huán)境監理合同后，監理機構在總監理工程師的主持下，編制項目環(huán)境監理工作方案，開(kāi)展環(huán)境監理工作，其主要的工作內容為：

1）工程開(kāi)工前審查施工單位現場(chǎng)管理機構的環(huán)境管理體系，檢查環(huán)境污染防治措施是否落實(shí)，評價(jià)施工單位是否具備開(kāi)工條件；2）對施工過(guò)程中防治水、氣、聲、振動(dòng)污染及生態(tài)破壞的工程設施和管理措施進(jìn)行巡視、檢查和旁站，并按照標準進(jìn)行監理簽字和驗收；3）對施工中出現的環(huán)境事件下達整改通知，要求施工單位進(jìn)行整改，并檢查結果；4）協(xié)助建設單位處理有關(guān)的污染投訴、糾紛等事件。

（3）環(huán)境監理工作制度為保證建設項目施工期環(huán)境監理工作的有序開(kāi)展，在參考工程監理體系的基礎上，廣州市的城市軌道交通環(huán)境監理單位制定了一系列的工作制度，主要包括：

1）工作記錄制度，即監理日志，用以記錄日常監理中發(fā)現的環(huán)境問(wèn)題，分析原因，初步處理意見(jiàn)等；2）監理報告制度，它是建設單位、施工單位、監理單位以及各級主管部門(mén)間溝通的主要渠道，其主要包括監理月報、監理年報等；3）文件通知制度，施工單位和監理單位之間均應以文件、監理工作通知等書(shū)面文件為依據，以明確各方的職責；4）環(huán)境例會(huì )制度，由監理單位召集各施工單位參加，每月一次，回顧總結上月的環(huán)境保護工作情況，對本月的環(huán)保工作進(jìn)行統一部署。

3.3環(huán)境監理工作中存在的主要問(wèn)題

（1）工程環(huán)境監理的法律地位不明確，社會(huì )各界對環(huán)境監理知之甚少，難以在全社會(huì )范圍內大規模實(shí)施；（2）環(huán)境監理無(wú)系統的規范性制度，各監理單位由于業(yè)主的需求和自身對環(huán)境監理概念理解的不同，導致工作水平參差不齊，相差甚大；（3）建設單位和施工單位環(huán)境污染防治責任不明確，工程招投標合同中未對施工單位的環(huán)境保護職責作出明確規定，工程款中無(wú)環(huán)境保護專(zhuān)項資金，導致在實(shí)際工作中的各項環(huán)保措施難以按要求落實(shí)；（4）部分施工人員的環(huán)境保護意識淡薄，難以在生產(chǎn)實(shí)踐中主動(dòng)落實(shí)環(huán)保措施。

4、加強建設項目環(huán)境監理的建議

（1）明確環(huán)境監理法律地位由于我國目前尚無(wú)工程環(huán)境監理的規范性文件，各省市制定的地方規范不盡相同且不完善，因此工程環(huán)境監理在實(shí)際操作過(guò)程中存在著(zhù)法律地位不明確、無(wú)監理依據等問(wèn)題，這嚴重制約了我國建設項目施工期環(huán)境監理制度的實(shí)施。國家有關(guān)職能部門(mén)應在總結現有項目環(huán)境監理工作經(jīng)驗的基礎上，盡早制定工程環(huán)境監理的相關(guān)規定，以進(jìn)一步利用社會(huì )資源，加強對建設項目“三同時(shí)”實(shí)施過(guò)程的跟蹤管理。

（2）制定環(huán)境監理實(shí)施細則國內部分省市雖然制訂了建設項目施工期環(huán)境監理的規范，但均未明確環(huán)境監理工作實(shí)施細則；部分省市甚至沒(méi)有明確環(huán)境監理單位資質(zhì)要求，因此環(huán)境監理在實(shí)施過(guò)程中的工作水平參差不齊，工作效果相差巨大。

有關(guān)部門(mén)在明確環(huán)境監理法律地位的同時(shí)，也需盡早制定監理規范和技術(shù)指南等實(shí)施細則，以便對監理資質(zhì)、工作原則、對象、內容、方法、程序、合同計價(jià)等內容作出統一規定，避免出現因各單位對環(huán)境監理理解不同而造成管理混亂的局面。

（3）環(huán)境污染防治責任納入工程招投標在廣州市軌道交通環(huán)境監理的實(shí)施過(guò)程中發(fā)現，僅憑施工單位的自覺(jué)性來(lái)落實(shí)環(huán)境污染防治措施是遠遠不夠的。為貫徹落實(shí)國家和地方的環(huán)境管理規定，參照世行建設項目環(huán)境監理的執行方法，在建設項目的招投標階段，建設單位要與施工單位簽訂環(huán)境污染防治合同，明確施工單位在環(huán)境污染防治方面必須承擔的責任；在工程施工過(guò)程中應由環(huán)境監理單位監督施工單位實(shí)施，并定期向建設單位和環(huán)境管理部門(mén)匯報工作情況。

（4）編制環(huán)境監理手冊建設項目環(huán)境影響評價(jià)文件通過(guò)審批后應編制工程施工期環(huán)境監理手冊（或環(huán)保行動(dòng)計劃），分析施工環(huán)境影響因素，提出環(huán)境污染控制對策和環(huán)境管理監控計劃。環(huán)境監理手冊可作為環(huán)評的補充文件，報送環(huán)境管理部門(mén)備案，并作為工程環(huán)境監理的依據之一，其內容應在環(huán)境污染防治合同中逐一落實(shí)。

（5）明確環(huán)境污染防治專(zhuān)項資金目前廣州市的工程施工合同中基本沒(méi)有環(huán)境保護專(zhuān)項資金，施工單位主要靠文明施工經(jīng)費落實(shí)環(huán)保措施，而這往往難以達到污染防治工作要求。因此在條件許可的情況下，建議工程合同中增加環(huán)境保護專(zhuān)項資金，施工單位落實(shí)好污染防治措施并經(jīng)環(huán)境監理單位確認后，建設單位方可將資金發(fā)放給施工單位，這將會(huì )大大加強施工期環(huán)境污染防治的工作力度。

（6）加強環(huán)境保護宣傳教育針對目前環(huán)境監理工作在我國尚處于起步階段、部分施工人員環(huán)境意識淡薄的實(shí)際情況，建議建設項目在施工階段由建設單位組織開(kāi)展施工期的環(huán)境保護知識培訓，逐漸改變施工人員的環(huán)境保護觀(guān)念，加強施工期的環(huán)境管理，提高環(huán)境保護意識，使各項環(huán)境保護措施能自覺(jué)地落實(shí)到施工建設過(guò)程中。

5、小結

我國建設項目環(huán)境影響評價(jià)制度和“三同時(shí)”制度已經(jīng)實(shí)施了三十余年，但在項目驗收過(guò)程中發(fā)現仍然存在許多問(wèn)題，特別是建設項目施工期的環(huán)境破壞問(wèn)題比較突出，因此探索工程環(huán)境監理工作方法、積累工定制論文作經(jīng)驗顯得尤為重要。

工程環(huán)境監理是一項涉及面廣、內容復雜、專(zhuān)業(yè)性強的新型監理業(yè)務(wù)，是落實(shí)我國環(huán)保政策的一項重要舉措。隨著(zhù)我國建設社會(huì )主義現代化進(jìn)程的日益加快，建設項目施工期的環(huán)境影響越來(lái)越受到社會(huì )各界的關(guān)注，實(shí)行工程施工期環(huán)境監理制度意義重大。

目前我國的環(huán)境監理尚處于起步階段，其工作制度、工作方法等不能完全滿(mǎn)足實(shí)際工作需求，所以仍需要在工程實(shí)踐中不斷摸索，積累工作經(jīng)驗，對環(huán)境監理工作進(jìn)行改進(jìn)和完善。