公眾參與（public participation）城市規劃一般是指公眾參與城市規劃的調查、構想、決策、實(shí)施和評議等。這種運行機制體現了公共活動(dòng)領(lǐng)域的民主、公平、規范和權威性。公眾參與城市規劃要適應社會(huì )發(fā)展的趨勢, 保證城市發(fā)展的整體、長(cháng)遠利益, 維護公眾利益, 亟待進(jìn)一步完善, 尤其是在評價(jià)方面需要建立科學(xué)的制度化體系, 它是保證公眾參與城市規劃成功實(shí)施的重要環(huán)節。本文在對公眾參與城市規劃理論的研究基礎之上, 借鑒多學(xué)科的相關(guān)方法, 對構建公眾參與城市規劃評價(jià)體系的制定原則、基本指標和重要環(huán)節等作了初步探討。

　　一、公眾參與城市規劃評價(jià)體系的制定原則

　　公眾參與城市規劃評價(jià)體系的制定首先要遵循公正、公平、公開(kāi)的原則。公正象征著(zhù)權力制約機制, 使得政府干預在糾補市場(chǎng)失靈的同時(shí)避免和克服政府失靈, 被征詢(xún)或參加評議城市規劃項目的對象選擇（抽樣）應具有代表性, 以保證參加評議的公眾來(lái)自社會(huì )各個(gè)階層, 并能代表一個(gè)社會(huì )斷面。公平象征著(zhù)利益協(xié)調機制, 公平地分配和協(xié)調有限的自然資源和社會(huì )資源也是城市規劃的基本目標之一, 公眾參與城市規劃的全過(guò)程都必須在協(xié)調各社團利益的基礎上找出真正體現公共意志的公共利益, 這種公共利益方為政府制定規劃和實(shí)施規劃的政策依據所在, 并成為規劃得到公眾支持的有效途徑之一。公開(kāi)象征著(zhù)信息互動(dòng)機制, 必須保障公眾對城市規劃工作的知情權、參與權和監督權, 提高行政權力運用和行政工作運行的透明度, 維護社會(huì )公正。

　　其次, 公眾參與城市規劃評價(jià)體系的制定必須具備針對相關(guān)性�，F階段我國公眾參與的技術(shù)和方法大多都是從西方借鑒而來(lái), 有著(zhù)各自不同的模式和具體的目標, 因此一定要根據我國國情和各地實(shí)際情況選擇評價(jià)指標, 確定方法和流程。公眾參與城市規劃的評價(jià)是一項社會(huì )性很強的工作, 要把規劃項目可能對環(huán)境、經(jīng)濟、社會(huì )、資源、人群健康所產(chǎn)生的正負影響相關(guān)的內容向參加評議的公眾做詳略適當的公告或介紹, 使公眾能快速清楚了解項目的整體情況, 以便做出正確的評價(jià)意見(jiàn)。

　　再者, 公眾參與城市規劃評價(jià)體系的制定必須具有較強的可操作性。向公眾征詢(xún)意見(jiàn)的內容或指標結果處理應該有定量統計, 使評價(jià)更具有說(shuō)服力, 評價(jià)結果應易于操作決策, 還要充分照顧到各階層公眾的認知能力和教育水平, 需要向公眾征詢(xún)意見(jiàn)的評價(jià)指標或因子描述要簡(jiǎn)單、明了、易懂,不要繁瑣或太專(zhuān)業(yè)化。

　　最后, 公眾參與城市規劃評價(jià)體系的制定要遵循動(dòng)態(tài)性原則。各項規劃的項目類(lèi)型、運行階段、受影響階層（公眾構成）都是在不斷調整中的, 因此向公眾征詢(xún)意見(jiàn)的內容或指標與側重點(diǎn)就不同, 評價(jià)指標應進(jìn)行動(dòng)態(tài)調整。公眾參與城市規劃評價(jià)體系各要素的權重, 可依具體項目的主要因子及對不同位置人群影響的大小采取不同賦值原則, 也可根據參與公眾的意識差距來(lái)制定不同的權重等級。

　　二、公眾參與城市規劃評價(jià)體系的基本指標

　�。ㄒ唬﹨⑴c對象的代表性

　　公眾參與對象的代表性是影響公眾參與城市規劃有效性的重要因素之一, 參與對象對項目的熟悉程度以及調查對象的背景情況都可能影響其代表性。一般情況下城市居民生活直接受項目影響, 對項目的關(guān)注程度較高, 而遠離項目選址的群眾的關(guān)注程度則不夠。此外, 公眾的區域發(fā)展意識、思想文化素質(zhì)和法制觀(guān)念都影響其對城市規劃持有不同的心態(tài), 對公眾參與的有效性也有一定的影響。為消除距離遠近及背景的外界影響, 整理分析過(guò)程中, 采用特爾斐法對不同的對象賦權重值�；�本上采用距離占70%、背景占30%的比例計算權重值,具體范圍確定依具體項目而定, 背景可通過(guò)對象的文化層次或職業(yè)等加以體現。[ 1 ]

　�。ǘ�）公眾參與面、參與率和參與度

　　公眾參與面實(shí)際上是從公眾參與的廣度、范圍等來(lái)考慮的, 主要考察公眾參與城市規劃項目活動(dòng)的橫向范圍的程度, 它可以從宏觀(guān)和微觀(guān)兩個(gè)層面進(jìn)行考慮。宏觀(guān)層面是對一個(gè)地區全部規劃項目公眾參與的廣度、范圍的描述, 而微觀(guān)層面是關(guān)于某個(gè)具體規劃項目的公眾參與廣度、范圍的描述。

　　其中宏觀(guān)層面可以用公式表示為：

　　公眾參與項目數/城市規劃項目總數×100%

　　參與人數/理想參與人數① ×100%

　�、倮硐雲⑴c人數指的是某個(gè)規劃項目所影響的公眾人群數量, 它可以通過(guò)專(zhuān)家評估或者特爾菲法得到。

　　微觀(guān)層面可以用公式表示為：

　　1/y系數×實(shí)際參與人數/理想參與人數

　　宏觀(guān)層面的公式我們易于理解, 而微觀(guān)層面的兩個(gè)參數則須分別對參與人數廣度、范圍的比例和參與的公眾內部各階層的人群做進(jìn)一步的比例分析。借鑒經(jīng)濟學(xué)上對基尼系數的定義, 我們可以依此對y系數進(jìn)行如下的闡釋?zhuān)ㄒ?jiàn)圖1）。

　　從圖1可見(jiàn), 如果存在完全公眾參與, 那么占公眾人數10%的某個(gè)社會(huì )階層就應該占參與人數的10% , 占公眾人數15%的某個(gè)社會(huì )階層就應該占參與人數的15% , 如此等等。這就得到一條起自原點(diǎn)的45度線(xiàn)———基線(xiàn)。但是實(shí)際運作中可能是占公眾人數10%的某個(gè)社會(huì )階層占參與人數的30% , 而占公眾人數30%的某個(gè)社會(huì )階層占參與人數的10% , 如此, 我們用y線(xiàn)來(lái)描述這種公眾參與面的不平衡程度。y系數就是把45度基線(xiàn)與y線(xiàn)之間的面積加倍, 得到一種不平衡程度的度量。公眾參與面是衡量參與主體與活動(dòng)結合廣度的指標。參與面越廣, 表示參與主體與活動(dòng)結合的范圍越廣, 公眾的主體性發(fā)揮得越好。

　　公眾參與率指的是城市規劃項目中引入公眾參與的相對值。它可以由“公眾參與率=公眾參與面3 公眾參與度”得出, 它描述的是公眾參與的廣度與深度的綜合。

　　公眾參與度S 表示公眾對某項目參與的深度。如果用調查問(wèn)卷的形式對其評價(jià), 其計算公式可表示為：

　　其中, S 為公眾參與度； Ka、Kb、Kc …Kz 為不同類(lèi)型的權重； Ai、B i、Ci …Zi 為不同權重等級在各答題所得的分值之和, Ai = ΣPiQi.其中i為分值的梯度個(gè)數； P為做出第i種選擇的人數； Q 為第i種選擇的分值（ 0≤Q ≤1） ； Na、Nb、Nc …Nz 代表對應權重等級樣本量； m 代表權重類(lèi)型數； n代表問(wèn)題個(gè)數。[ 2 ]

　　公眾參與等級依不同案例權重賦值和分配情況, 計算出Smax（極大值） , 在（0, Smax）以不同比例分為四檔（見(jiàn)表1）。

　�。ㄈ�）公眾參與城市規劃的效率和效果

　　決定公眾參與效率的各個(gè)評價(jià)要素相輔相成、缺一不可。對公眾參與城市規劃進(jìn)行評價(jià), 最大的困難在于對公眾參與的概念定義和作用認識的模糊和不確定, 公眾參與城市規劃是一個(gè)環(huán)環(huán)相扣的復雜難題, 無(wú)論是規范性框架還是實(shí)證性框架, 都只是從某個(gè)特定角度出發(fā)得到的部分認識, 無(wú)法涵蓋公眾參與效率評價(jià)所需要的全部?jì)热�。我們不僅需要針對特定的問(wèn)題和群體進(jìn)行深入探討, 為日后更加深入的研究提供工具和方法, 還需要不斷加深人們在這方面的知識積累。通過(guò)現有的文獻研究分析, 可以將決定公眾參與效率的評價(jià)要素總結成為7個(gè)方面（見(jiàn)表2） .[ 3 ]

　　在這7個(gè)因素中, 引起爭議最多的是公眾參與的目標確定和結果輸出, 其次是團體參與和參與者特點(diǎn), 而對公眾參與和決策實(shí)施的資源與資金支持爭議最小。從公眾參與有效性的7個(gè)方面出發(fā), 這對公眾參與效率評價(jià)的研究具有建設性意義, 它為組織公眾參與活動(dòng)提供了相關(guān)指導, 指出在活動(dòng)過(guò)程中應密切注意可能出現的問(wèn)題。

　　謝莉。安斯�。� Sherry Arnstein） 1969年通過(guò)對公眾參與實(shí)踐的分析, 發(fā)表了“市民參與的階梯”（A Ladder of Citizen Participation）一文, 根據市民參與的程度, 提出了公眾參與的階梯的概念, 將公眾參與分為八級, 三個(gè)層次, 其三個(gè)層次也可以理解為公眾完全被動(dòng)的階段、受約束的嘗試階段和受引導的互助合作階段, 反映了公眾在參與中的地位和作用的高低（見(jiàn)圖2） .這一分析對公眾參與城市規劃效果的評價(jià)具有相當的指導意義。

　　三、公眾參與城市規劃評價(jià)體系的構成

　�。ㄒ唬┕�眾參與城市規劃的范圍和對象

　　公眾參與城市規劃的范圍要與項目所確定的評價(jià)范圍基本一致。公眾是一個(gè)內涵廣泛的概念, 通常是指所有實(shí)際上或潛在地關(guān)注、影響一個(gè)組織達到其目標的政府部門(mén)、社會(huì )組織及個(gè)人, 因此公眾參與城市規劃的對象一般以擬建項目所在區域內的人員為主, 根據項目性質(zhì)及特點(diǎn)也可邀請少量的外地專(zhuān)家學(xué)者, 其人員應來(lái)自社會(huì )各個(gè)階層, 能代表一個(gè)社會(huì )斷面, 一般可以采用分層抽樣方法在各個(gè)階層中抽樣確定對象。公眾參與城市規劃的對象是指對城市規劃中哪些事務(wù)發(fā)表意見(jiàn), 這些事務(wù)一般都與公眾利益密切相關(guān),直接與公眾的生活和生存相關(guān)。本來(lái)這些事務(wù)的處理和管理應當由政府來(lái)承擔, 但是在現代社會(huì ), 政府在處理這些事務(wù)的過(guò)程中主動(dòng)地以制度化的方式自覺(jué)地接納公眾參與。

　�。ǘ�）公眾參與城市規劃評價(jià)的階段劃分或程序

　　1. 初評

　　2. 詳評

　�。ㄈ�）編制公眾參與評價(jià)書(shū)（表）的內容

　　公眾參與評價(jià)書(shū)（表）由項目簡(jiǎn)介、評價(jià)指標（因子）體系、評價(jià)技術(shù)要求或說(shuō)明等部分組成。

　�。�1）項目簡(jiǎn)介。編制該部分內容要求篇幅短少、語(yǔ)言精煉、通俗易懂、描述不要“太專(zhuān)業(yè)”。

　�。�2）評價(jià)指標（因子）體系框架。

　�。�3）評價(jià)技術(shù)要求或說(shuō)明。本部分內容主要是對如何填寫(xiě)公眾參與評價(jià)書(shū)（表）和評分做出有關(guān)技術(shù)要求和說(shuō)明, 以便能反映正確的公眾參與效率和效果, 又有利于結果統計處理和分析。

　�。ㄋ模┕�眾參與評價(jià)的形式與方法

　　公眾參與評價(jià)的形式可采取訪(fǎng)問(wèn)法、問(wèn)卷法和聽(tīng)證法, 訪(fǎng)問(wèn)形式可用判別法和一覽表法對其進(jìn)行評價(jià)分析, 通過(guò)舉行聽(tīng)證會(huì )形式綜合各方面意見(jiàn),形成聽(tīng)證報告, 提出建議。這兩種形式可用于公眾參與初評。問(wèn)卷調查的評價(jià)方法可采用矩陣法, 綜合考慮公眾參與效率、效果評價(jià)因子的“幅度”和“重要性”, 用分值在一定程度上定量地反映公眾參與城市規劃的總效率和總效果。

　　參考文獻：

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　　[ 2 ] 　劉年豐, 胡春華, 李麗珍, 等。 環(huán)境影響評價(jià)EIA中公眾參與定量評價(jià)初探[ J ]. 數理醫藥學(xué)雜志, 2001 （6） ： 487 - 488.

　　[ 3 ] 　Pat Crawford. 密蘇里州立公園ADA指導委員會(huì )對公眾參與有效性的評價(jià)[ J ]. 劉健譯。 國外城市規劃, 2002 （2） ： 15 - 19.

　　[ 4 ] 　陸長(cháng)清, 程　浩。 環(huán)境影響評價(jià)中的公眾參與定量評價(jià)方法研究[ J ]. 環(huán)境與開(kāi)發(fā), 1999 （4） ： 16 - 18.

來(lái)源:碧森尤信有節選  

出自：孟丹, 姜海