調節的基礎行為是開(kāi)關(guān)，在開(kāi)關(guān)之間增加或者減少開(kāi)度以適應需要就是調節。供熱調節有宏觀(guān)、中觀(guān)和微觀(guān)三種調節任務(wù)，涉及到供熱建設、經(jīng)營(yíng)、管理三個(gè)方面，都涉及到政策實(shí)踐。80年代開(kāi)始城市集中供熱建設至今，有沒(méi)有政策、有什么樣的政策、政策執行的如何，始終深刻地影響著(zhù)集中供熱發(fā)展的水平，其問(wèn)題、政策、實(shí)踐，呈現出相生相滅的關(guān)系。本文就青島10多年供熱管理的政策實(shí)踐進(jìn)行梳理，力圖說(shuō)明城市供熱不同于一般市場(chǎng)經(jīng)濟，而是受著(zhù)政府組織管理深刻影響的，必須有強有力的政策法制為基礎的政府組織行為，才能確保各種矛盾的社會(huì )因素相互合作，推動(dòng)城市供熱的積極發(fā)展。

　　一、 分散供熱和集中供熱的矛盾

　　集中供熱比較適合我國城市集中生產(chǎn)、辦公、居住的格局，特別有益于這些地區實(shí)現節能環(huán)保，是經(jīng)濟舒適的用熱方式。建設部在80年代期間出臺的集中供熱產(chǎn)業(yè)政策，依靠受益用戶(hù)集資的形式，極大地推動(dòng)了各地的集中供熱建設。但是隨著(zhù)技術(shù)的進(jìn)步，分散供熱也具有了相當的和用性，加之城市老城區用熱分散的特點(diǎn)，目前油氣電方式供熱開(kāi)始在城市生活當中呈現出上升趨勢，青島實(shí)現了地源熱泵、海水熱泵供熱方式以及被動(dòng)式太陽(yáng)房，更先進(jìn)的分布式梯級供能系統也進(jìn)入了規劃視野。在這種形勢下，有些部門(mén)過(guò)高地估計了形勢，以為集中供熱過(guò)時(shí)了，在執行配套費政策上采取了消極退縮的態(tài)度，大比例減少了配套費的征收額度，減弱了集中供熱產(chǎn)業(yè)政策支持力度，在分散供熱和特許經(jīng)營(yíng)制度雙不到位的情況下，致使集中供熱近兩年來(lái)出現了停滯局面，而略有發(fā)展的分散供熱的高成本和使用上的不便于持久專(zhuān)業(yè)化管理的缺點(diǎn)也逐漸暴露出來(lái)，集中供熱和分散供熱都沒(méi)有在適合的區域得到較好較快的發(fā)展。

　　二、 發(fā)展城市供熱建設和經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展水平的矛盾

　　青島屬于黃河以南城市，在經(jīng)濟停滯的60-70年代不屬于供熱城市，但是隨著(zhù)經(jīng)濟社會(huì )的快速發(fā)展，特別是90年代以來(lái)，城市生產(chǎn)生活用熱需求不斷增長(cháng)，給供熱建設帶來(lái)了巨大的壓力，一方面，這種需求還不是爆發(fā)性的，只是逐步增長(cháng)，另一方面，這種需求總量已經(jīng)較大，目前的供熱建設已經(jīng)不能完全滿(mǎn)足，這就呈現出總體上供熱需求壓力日漸增加，而局部則表現出用熱需求的多樣性。同一座樓，有些馬上就要求集中供熱，另一些則完全不需要，入住率、安裝率等等因素困擾著(zhù)供熱建設和供熱管理。目前我們還沒(méi)有研究透針對這種局面的各方都接受的政策，供熱單位提出了最低安裝率、最低入住率、最低繳費率等等相對合理的要求，在避免浪費較大的前提下目前只能單方面考慮供熱單位的經(jīng)濟利益。為了緩解這些矛盾，對于低收入群體用熱較大比例提高民政補貼，在盡可能的情況下擴大供熱、正常供熱、保障供熱，使更多的群眾受益。

　　三、 供熱成本和經(jīng)濟用熱之間的矛盾

　　按照建設部和國家發(fā)改委的供熱價(jià)格體制改革的進(jìn)度安排，應當著(zhù)重實(shí)行分類(lèi)定價(jià)、煤熱聯(lián)動(dòng)、兩部制熱價(jià)、分戶(hù)計量熱價(jià)、公共建筑計量改造。這幾項措施是平衡的制度安排，能夠極大地促進(jìn)科技進(jìn)步、供熱發(fā)展、資源節約、環(huán)境改善、社會(huì )和諧。然而這樣一個(gè)好的政策體系，在實(shí)際中落實(shí)不夠，影響了經(jīng)濟環(huán)境社會(huì )效益的持續提升。

　　比如分類(lèi)定價(jià)，作為一個(gè)基本的供熱價(jià)格政策原則，在青島也沒(méi)有堅持下來(lái)，而是由五類(lèi)制變成了四類(lèi)制最后進(jìn)一步蛻化成了兩類(lèi)制，供熱單位承擔的社會(huì )負擔加重了，減少的價(jià)格收入不足以彌補成本，每年都需要財政進(jìn)行補貼，使得行業(yè)發(fā)展呈現出后勁不足，裹足不前的形勢。

　　比如煤熱聯(lián)動(dòng)，這個(gè)各方協(xié)調的價(jià)格原則，已經(jīng)出臺兩年多了，聯(lián)動(dòng)的方案也有了，但是有關(guān)部門(mén)始終不同意進(jìn)入操作階段，致使今年的煤熱價(jià)格繼續倒掛，供熱虧損局面無(wú)法根本扭轉。

　　沒(méi)有前兩個(gè)政策作基礎，進(jìn)一步合理化的兩部制熱價(jià)、分戶(hù)計量熱價(jià)和公共建筑改造就難以有動(dòng)力和動(dòng)機，在集中供熱當中存在的不合理用能的局面就不可能得到根治，集中供熱按面積收費的能源浪費和環(huán)境負擔就會(huì )持續加劇。

　　比如很多民用和公共建筑，末端用戶(hù)已經(jīng)有了分戶(hù)計量裝置，但是由于依舊采取面積熱費制度而不是計量熱價(jià)，使得這些裝置的行為節能作用得不到發(fā)揮。特別是不采用兩部制熱價(jià)使得集團用熱缺乏計量改造、調節用熱的積極性，致使社會(huì )建筑總體能耗快速增長(cháng)得不到遏制。前者是用多用少都一樣，使節能工作無(wú)法開(kāi)展，后者是想用多少用多少，使供熱無(wú)法保障經(jīng)濟性。

　　要保障用熱的經(jīng)濟性，更要保障供熱的經(jīng)濟性。只有供熱成本與用熱成本相一致，才能維持集中供熱的可持續發(fā)展。

　　四、 供熱生產(chǎn)、輸配、消費各環(huán)節的協(xié)調問(wèn)題

　　供熱生產(chǎn)、輸配、消費三個(gè)環(huán)節的工作必須協(xié)調統一起來(lái)。曾經(jīng)有一段時(shí)間有些部門(mén)認為應當切割熱源生產(chǎn)和熱網(wǎng)輸配部門(mén)，使其分業(yè)經(jīng)營(yíng)，熱源市場(chǎng)化、熱網(wǎng)統一管理，正是從電力改革引入的這種熱源建設市場(chǎng)化觀(guān)念，使得熱源建設失去了配套費政策支持，熱源建設發(fā)展出現了前所未有的寒冬，從2003年開(kāi)始，熱網(wǎng)建設突飛猛進(jìn)，熱源則配套不上，出現了要求供熱的信訪(fǎng)連年增長(cháng)的情況，這是不重視熱源、熱網(wǎng)、熱用戶(hù)統一規劃建設原則的必然結果，目前這一危機正在協(xié)調解決機制，原則依然是三者協(xié)調統一起來(lái)，不能把建設和經(jīng)營(yíng)及管理無(wú)機分割開(kāi)來(lái)，也不能混為一談。在微觀(guān)操作層面上看，熱源、熱網(wǎng)、熱用戶(hù)存在各自不同的控制形式、調節策略、計費模態(tài)。熱源控制和調節及計費重點(diǎn)集中在總量和關(guān)鍵參數上，熱網(wǎng)調控輸配的目標則是均衡，熱用戶(hù)行為節能的關(guān)鍵是自主用熱。實(shí)現建筑節能目標，必須三者結合起來(lái)。

　　青島有一家外貿大廈采用集中供熱轉供熱，由于沒(méi)有分戶(hù)計量，租戶(hù)按面積繳全額熱費，外貿大廈控制轉供熱用汽，白天高峰、夜間低谷，峰谷差太大，供熱網(wǎng)損嚴重，過(guò)低的用汽量和一部制熱價(jià)直接導致企業(yè)經(jīng)營(yíng)虧損。如果實(shí)行兩部制熱價(jià)和分戶(hù)計量收費，租戶(hù)白天可以調節用熱減少熱費支出，用熱峰谷差將大大減少網(wǎng)損下降，供熱單位收支保持平衡，轉供熱單位可以少付出一些供熱管理勞動(dòng)，專(zhuān)心投入更優(yōu)質(zhì)的物業(yè)管理。

　　在供熱準備、試運行、初期的工作中，檢查督察巡查供熱生產(chǎn)情況，發(fā)現各單位的供熱方案各不相同同，如何確�？偟墓�熱質(zhì)量，我們研究熱源、熱網(wǎng)、熱用戶(hù)供熱檢查指標，粗略比較供暖水平值（[平均水溫-室溫]/[室溫-室外氣溫]）、節電水平值（[平均水溫-室溫]/[供回水溫差]）和平均水溫、流量面積比率、立管水溫差、立管壓差，通過(guò)這些指標協(xié)調指導解決供熱系統運營(yíng)當中整體矛盾。

　　五、 供熱服務(wù)的協(xié)調問(wèn)題

　　除了項目建設和企業(yè)經(jīng)營(yíng)以及技術(shù)管理外，進(jìn)一步強調的是供熱服務(wù)，這是供熱和諧文化建設的最后一個(gè)高地。這幾年，青島供熱行業(yè)在加強供熱服務(wù)方面做了大量的工作，以立法規范和基層建設為基礎，建立了《青島城市供熱條例》《供熱價(jià)格和收費辦法》《供熱服務(wù)質(zhì)量標準》《供熱室溫測量標準》《居民供熱投訴服務(wù)程序》《供熱合同[按面積、按熱量流量]》《供熱質(zhì)量誠信企業(yè)考核辦法》《集中供熱煤熱聯(lián)動(dòng)方案》《供熱特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》《供熱應急預案》等一系列法規規章，及時(shí)建立地方供熱協(xié)會(huì )通過(guò)《青島供熱信息》加快開(kāi)展各方信息意見(jiàn)溝通，如反映了民聲，及時(shí)促成計費使用面積規范測量的啟動(dòng)，及時(shí)協(xié)調啟動(dòng)技術(shù)監督部門(mén)的第三方供熱質(zhì)量測量室溫工作。并向社會(huì )公開(kāi)各企業(yè)的服務(wù)維修專(zhuān)線(xiàn)電話(huà)，公布供熱成本和供熱方案，定期考核供熱企業(yè)誠信服務(wù)水平，促進(jìn)了全市供熱服務(wù)水平穩步提高。

　　供熱工作是一項牽一發(fā)動(dòng)全身的社會(huì )系統工程，任何一項工作的完成都不可能簡(jiǎn)單依賴(lài)一個(gè)部門(mén)一蹴而就，因此市政府專(zhuān)門(mén)成立了副市長(cháng)為組長(cháng)的供熱領(lǐng)導小組，專(zhuān)門(mén)協(xié)調規劃建設、成本管理、信訪(fǎng)投訴等方面的工作。今年即將啟動(dòng)的政府大樓和公共建筑的計量改造也將在這個(gè)機制下開(kāi)展工作，其中兩部制熱價(jià)、計量熱費等遲遲難以出臺的政策，將成為考驗這種機制的決心的試金石，如果有決心進(jìn)行供熱體制的全面改革，兩部制熱價(jià)和計量熱費將是一個(gè)起點(diǎn)，這是一個(gè)全社會(huì )合作節能的機會(huì )、是一個(gè)全面提升環(huán)境質(zhì)量的機會(huì )、是一個(gè)優(yōu)化城市供熱經(jīng)濟關(guān)系的機會(huì )、是一個(gè)改善城市供熱市場(chǎng)條件的機會(huì )，抓住這次機會(huì )集中供熱將得到更快速的發(fā)展，進(jìn)而全面滿(mǎn)足社會(huì )多種形式的用熱，促進(jìn)社會(huì )文明富裕水平的提高。