對開(kāi)發(fā)利用自然資源者收費是世界多數國家通行作法,我國在有計劃商品經(jīng)濟條件下也已確立了資源補償費制度。例如,《礦產(chǎn)資源法》(1986)明確規定:“國家對礦產(chǎn)資源實(shí)現有償開(kāi)采。開(kāi)采礦產(chǎn)資源,必須按照國家有關(guān)規定繳納資源稅和資源補償費”;《水法》(1988)規定:“對城市中直接從地下取水的單位,征收水資源費;其他直接從地下或江河、湖泊取水的,可以由省、自治區、直轄市人民政府決定征收水資源費”。這些措施對提高自然資源的利用效率,促進(jìn)自然資源的合理利用與保護起到了積極作用。隨著(zhù)市場(chǎng)經(jīng)濟的發(fā)展,其功能逐步加強,但缺陷也日趨明顯。一方面,收取資源補償費的范圍(包括自然資源的范圍和開(kāi)發(fā)利用者的范圍)狹小,許多國有自然資源仍處于任意、無(wú)償使用狀態(tài);收取的費用遠遠低于自然資源本身的價(jià)值,往往無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)供求反映出其稀缺性。這就使得許多自然資源利用效率低下,浪費嚴重,促使生態(tài)環(huán)境的破壞、退化并加劇了環(huán)境污染。另一方面,現實(shí)中苦樂(lè )不均的現象十分嚴重。由于管理上的缺陷,能收到資源補償費的大多是開(kāi)發(fā)利用自然資源的國有大中型企業(yè),如礦山、冶金企業(yè)等,而浪費嚴重的鄉鎮、村辦和私營(yíng)企業(yè)等小型企業(yè),由于量多面廣,往往鞭長(cháng)莫及,難以收取資源補償費。這不僅違背了保護自然資源的初衷,而且造成了市場(chǎng)條件下的不平等競爭。
針對上述情形,一方面,應當擴大資源補償費的征收范圍,提高收費標準,使其能夠反映出資源稀缺性和實(shí)際價(jià)值;另一方面,必須加強對自然資源補償費征收工作的管理,特別是嚴格審批手續,強化征收環(huán)節,保證把應收的資金收上來(lái)。同時(shí),應當結合國家產(chǎn)業(yè)政策,對國家保護的行業(yè)或者開(kāi)發(fā)、利用自然資源成績(jì)突出的企業(yè)實(shí)行減免收費、稅收優(yōu)惠或獎勵,做到既不損害本來(lái)就相對薄弱的原材料產(chǎn)業(yè),又能從總體上提高自然資源的利用效率,減輕環(huán)境資源的壓力。
在利用環(huán)境納污(自?xún)簦┠芰Y源方面,我國于70年代末、80年代初制定了征收排污費制度,這是“污染者付費原則”的具體表現。在現行的環(huán)境資源法律體系中,除了《水污染防治法》對水污染物實(shí)行排污收費、超標排污征收超標準排污費外,總的說(shuō)來(lái)實(shí)行的是超標排污收費制度,即只是對超過(guò)濃度標準排放污染物者征收排污費。雖然該制度對控制污染物的產(chǎn)生和排放,促進(jìn)排污者加強經(jīng)營(yíng)管理、節約和綜合利用資源、治理污染、改善環(huán)境等發(fā)揮了一定作用,并籌集了一部分污染防治資金,但總體上看經(jīng)濟刺激功能極其微弱。首先,收費標準偏低,企業(yè)所交的超標準排污費只相當于污染治理費用的10%~15%[3],更遠遠低于污染物的正常處理費用,客觀(guān)上鼓勵企業(yè)寧愿交納排污費也不積極治理污染,形成“誰(shuí)污染、誰(shuí)受益”的格局;其次,實(shí)行單因子收費,即同一排污口有兩種或兩種以上污染物時(shí),按收費最高的一種污染物計算收費數額,不利于促使排污者削減污染物,也不利于其公平競爭;再者,超標排污收費制度實(shí)質(zhì)上是計劃經(jīng)濟體制下以資源分配、無(wú)償使用為主要特征的產(chǎn)品經(jīng)濟在環(huán)境保護領(lǐng)域的具體體現,排污者只要不超過(guò)污染物排放標準,就可以無(wú)償使用環(huán)境納污(自?xún)簦┠芰Y源,許多排污濃度小但排污量很大、污染嚴重的企業(yè)也可不交排污費,這在很大程度上加劇了資源浪費和環(huán)境污染。而在市場(chǎng)經(jīng)濟條件下,經(jīng)濟利益成為社會(huì )關(guān)系的紐帶,提高環(huán)境資源利用效率以及保持社會(huì )公平要求擯棄“環(huán)境資源無(wú)價(jià)值”的傳統觀(guān)念而遵循有價(jià)、有償使用的原則,要求提高收費標準和實(shí)行多因子累計收費。否則,經(jīng)營(yíng)者仍會(huì )逃避防止、減少和治理污染的責任,這既造成環(huán)境資源的浪費和污染,又使污染治理投入多、排污少的經(jīng)營(yíng)者與污染治理投入少、排污多的經(jīng)營(yíng)者處于不平等的競爭狀態(tài)。
隨著(zhù)經(jīng)濟的大規模迅速發(fā)展,環(huán)境污染的壓力越來(lái)越大,僅污染源排出的未超標部分的污染物就侵占了大部分的區域環(huán)境容量甚至已經(jīng)超過(guò)了該區域的環(huán)境容量。在這種情況下,如果仍然只對超標排污者征收排污費顯然已無(wú)法保證和改善環(huán)境質(zhì)量,遠遠不能滿(mǎn)足環(huán)境與經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展的要求了。從長(cháng)遠的觀(guān)點(diǎn)來(lái)看,以污染物的“總量控制”取代目前的“濃度控制”是必然的趨勢,但考慮到實(shí)際需要和條件的限制,污染物的“濃度控制”與有條件的“總量控制”(所謂有條件的“總量控制”,是指針對某些特殊區域、某些特定種類(lèi)的污染物實(shí)行“總量控制”)將在較長(cháng)時(shí)間內共存,最后逐步過(guò)渡到“總量控制”。
“總量控制”下應當實(shí)行排污即收費、超標排污屬于違法并加重收費的制度。而在實(shí)行“濃度控制”的條件下,變現有的超標排污收費制度為達標排污即收費、超標排污加倍收費并予以處罰的制度也同樣是必要的、可行的。首先,其必要性在于消除不同法規間的不協(xié)調。根據《標準化法》的規定,強制性標準必須執行,對違反者要處以罰款甚至追究刑事責任。而現行《環(huán)境法》只要求超標排污者交納排污費,即并不認為超標排污系違法行為。這就直接違反了《標準化法》的規定,造成法律體系內部的不協(xié)調。此外,現行《環(huán)境法》規定,對投入生產(chǎn)或使用時(shí)未達到建設項目環(huán)境保護管理要求(包括符合污染物排放標準)的新建、改建、擴建項目,可以依法處罰。這就出現了建設項目投入生產(chǎn)或使用時(shí)超標排污視為違法并予以處罰,而投產(chǎn)后超標排污僅征收超標準排污費、不算違法也不受處罰的自相矛盾的境況。其次,其可行性,可以從我國的法律實(shí)踐中得出結論,F行《標準化法》、《藥品管理法》、《產(chǎn)品質(zhì)量法》、《食品衛生法》等法律分別規定對違反“強制性標準”、“藥品標準”、“保障人體健康和人體安全標準”、“衛生標準”的單位和個(gè)人予以處罰,即都實(shí)行超標違法原則。如果在《環(huán)境法》中實(shí)行超標違法并予以處罰的制度,同樣也不會(huì )超過(guò)一般企業(yè)的承受能力,不會(huì )出現處罰面過(guò)大、執法困難的局面。這是因為國家污染物排放(濃度)標準是根據國家環(huán)境質(zhì)量標準和國家經(jīng)濟技術(shù)條件制定的,其中針對重點(diǎn)污染源或產(chǎn)品設備的專(zhuān)項標準是根據國家一般的污染治理水平即最佳實(shí)用技術(shù)(BPT)而定的。
當然,在污染物“濃度控制”與有條件的“總量控制”并存的情形下,考慮到企業(yè)的實(shí)際承受能力和區域環(huán)境的具體特點(diǎn),實(shí)行排污收費、超標排污違法并加倍收費制度應當遵循靈活處理、區別對待、逐步到位的原則。一般地,凡實(shí)行“總量控制”的區域和污染物,新建、改建、擴建、技術(shù)改造的污染源應當立即實(shí)行該制度,而對現有的污染源則要根據國家的產(chǎn)業(yè)政策、企業(yè)自身的經(jīng)濟技術(shù)條件等規定一定的寬限期。凡實(shí)行“濃度控制”的區域和污染物,應側重于實(shí)行超標排污加重收費,并可責令其限期治理,其中新建、改建、擴建、技術(shù)改造的污染源應立即實(shí)行超標排污加重收費,而現有污染源則應逐步地、定期地提高收費標準。此外還應合理調整污染物排放標準和各污染源的排污量指標,最大限度地保證公平。
環(huán)境稅對開(kāi)發(fā)、利用、保護和改善環(huán)境資源有著(zhù)顯著(zhù)的刺激(鼓勵或抑制)效果。受傳統產(chǎn)品經(jīng)濟的影響,我國的環(huán)境稅收法律制度還比較薄弱。目前對煤、石油、天然氣、鹽等征收的資源稅收及城鎮土地使用稅等,主要目的是調整企業(yè)間的級差收入、促進(jìn)公平競爭,對促進(jìn)環(huán)境資源的合理利用和保護、改善的意義不明顯;在獎勵綜合利用以及節約能源方面,環(huán)境立法采用了一些稅收調節手段,如規定綜合利用產(chǎn)品在投產(chǎn)5年內免交所得稅和調節稅,綜合利用的技術(shù)引進(jìn)項目和進(jìn)口設備、配件可以視為技術(shù)改造項目而享受減免稅優(yōu)惠等。
隨著(zhù)社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟的發(fā)展,環(huán)境稅在保護環(huán)境資源中的地位和作用將不斷增強。但是,我們應當汲取西方國家的經(jīng)驗教訓,針對我國的主要環(huán)境問(wèn)題,通過(guò)立法促進(jìn)環(huán)境稅的分期分批實(shí)施。除現有的一些環(huán)境稅收規定外,目前首先應當對含硫燃料征收硫稅,對嚴重危害環(huán)境的產(chǎn)品如含cfc的產(chǎn)品征收“污染產(chǎn)品稅”。這不僅有利于環(huán)境資源的合理、持續利用和改善,有利于履行有關(guān)保護環(huán)境資源的國際條約和公約,也可以作為環(huán)境基金的一個(gè)來(lái)源。此外,為了鼓勵污染防治和自然資源的保護,對采用清潔工藝技術(shù)以及安裝“末端”處理設施的企業(yè)、環(huán)境保護工程項目、生態(tài)恢復工程項目等應當提供減免稅、加速折舊等優(yōu)惠;對嚴重浪費自然資源的行為應當征稅,如征收土地閑置稅等。
在財政刺激方面,除了取消或減少與可持續發(fā)展目標不相符的各種政策性補貼外,為了加強中央對地方、環(huán)保機關(guān)對企業(yè)等在環(huán)境保護方面的調控能力,應當建立和完善分級管理的環(huán)境保護基金。該基金應由中央和地方的環(huán)保投資、環(huán)境費、環(huán)境稅、環(huán)境貸款、外國和國際組織的環(huán)保贈款等組成,由環(huán)保部門(mén)會(huì )同有關(guān)部門(mén)統籌安排使用。中央基金主要用于清潔工藝技術(shù)、設備以及“末端”治理技術(shù)、設備等的研究、開(kāi)發(fā)、推廣、應用或以贈款、貼息貸款等形式向有關(guān)企業(yè)、單位提供經(jīng)濟支持和刺激,也可用于幫助地方修建或改進(jìn)環(huán)境保護基礎設施等。地方基金除用于修建、改進(jìn)環(huán)境保護基礎設施、進(jìn)行區域環(huán)境綜合整治外,還可用于幫助清潔工藝技術(shù)、設備以及“末端”治理技術(shù)、設備等的研究、開(kāi)發(fā)、推廣、應用,幫助治理重點(diǎn)污染源,用于救濟某些由環(huán)境污染或破壞遭到損害的受害人等。
相對于“命令和控制”措施,排污權交易制度是一種靈活的污染控制手段。企業(yè)可以根據自身狀況及市場(chǎng)條件選擇自行削減排污量或到市場(chǎng)上購買(mǎi)排污指標,從而為企業(yè)實(shí)施費用最小的排污“達標”方案提供了新的途徑,這不僅可以實(shí)現政府既定的環(huán)境目標,而且也可以節省污染控制的總費用。我國在16個(gè)城市開(kāi)展排放大氣污染物許可證制度試點(diǎn)的同時(shí),也在6個(gè)城市進(jìn)行了“大氣排污交易政策”的試點(diǎn)。結果表明,該政策為空氣質(zhì)量非達標區提供了發(fā)展經(jīng)濟的可能性,加快了實(shí)現區域大氣環(huán)境質(zhì)量目標的步伐,同時(shí)促進(jìn)了技術(shù)進(jìn)步、產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化和工業(yè)的合理布局,并使區域大氣污染防治費用趨于最小。因此,在“總量控制”下的排污權交易制度也應得到立法的充分確認,特別是在水污染和大氣污染控制方面,對適用范圍、交易規則、監督管理、違法責任等內容均應作出明確、具體的規定。
為了推動(dòng)建設項目“三同時(shí)”制度以及企業(yè)環(huán)境保護目標責任制度的落實(shí),許多地區的環(huán)保部門(mén)在實(shí)踐中探索實(shí)行保證金(也有的稱(chēng)為抵押金或執行債券)制度。由于缺乏明確的法律依據,各地主要根據國家有關(guān)文件或地方相應規定執行保護金制度,其實(shí)施依據、收取保證金的時(shí)間、標準以及財務(wù)管理制度、監督機制等大都各不相同或極不完備。盡管這項制度存在著(zhù)這樣或那樣的不足,但提高了“三同時(shí)”制度的執行率,加強了建設項目后期的環(huán)境管理,增強了企事業(yè)單位領(lǐng)導的環(huán)境保護意識,促進(jìn)了污染防治措施的落實(shí),使環(huán)境保護部門(mén)在“三同時(shí)”和企業(yè)環(huán)境保護目標責任制的管理方面變被動(dòng)為主動(dòng)等。因此,環(huán)境立法應當肯定和完善針對“三同時(shí)”制度、企業(yè)環(huán)境保護目標責任制度以及啤酒瓶、飲料瓶等而采取的保證金制度。
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