1 前言

　　在利益機制的直接驅動(dòng)下，我國社會(huì )信用意識一度淡化，建筑施工領(lǐng)域相互拖欠的現象十分嚴重，業(yè)主資金不到位即開(kāi)始進(jìn)行招投標甚至施工，建筑企業(yè)為了墊資，一方面拖欠材料供應商、農民工工資，另一方面拖欠銀行等金融機構的貸款，使其利益嚴重受損。還有不法建筑商置工程安全質(zhì)量于不顧偷工減料、以次充好，造成了極大的安全隱患。這種日趨惡化的信用狀況，直接導致業(yè)主與施工企業(yè)之間，施工企業(yè)與協(xié)作單位、信貸機構之間缺乏信任，建筑企業(yè)運行質(zhì)量下降，交易風(fēng)險突出。

　　追根溯源，大多數業(yè)主的對工程款有意無(wú)意的拖欠成為導致建筑市場(chǎng)信用缺失的源頭所在。不難看出，信用缺失往往發(fā)生在投資主體上，而在我國，欠款最多的投資主體卻往往是政府。以四川省建設廳的統計為例，截至2004年4月30日，全省共拖欠工程款97.18億元，僅政府拖欠工程款就達50.77億元，占拖欠總額的52%，拖欠農民工工資3.3億元①。這是一個(gè)既可笑又不爭的事實(shí)，作為公眾權利代理人的政府本應行使的是對建筑市場(chǎng)的監督與管理的職能，到頭來(lái)卻淪為拖欠工程款的“罪魁禍首”。政府失信于企業(yè)，導致企業(yè)與政府之間的資金鏈斷裂，政府形象受損，也給諸多建筑企業(yè)的發(fā)展帶來(lái)了困難。

　　政府是整個(gè)社會(huì )信用的捍衛者。無(wú)論是社會(huì )團體、組織、企業(yè)還是個(gè)人，在社會(huì )、經(jīng)濟交往中都應遵守信用準則，但信用不是靠單個(gè)的組織、團體或個(gè)人來(lái)維系的，而主要是靠政府通過(guò)法令、法規來(lái)確立和維護。對破壞信用違反信用規則的社會(huì )組織、企業(yè)及個(gè)人，政府可以對其給予制裁或懲罰，而企業(yè)信用、公民信用則不具有這種功能。一旦政府行為失信，違規者得不到應有的懲罰，將直接影響市場(chǎng)信用。

　　政府信用缺失在我國已經(jīng)成為一個(gè)相當普遍的現象，政府信用在社會(huì )信用中的導向性并不明確，提及2003-2004年在社會(huì )產(chǎn)生極大影響的農民工“討薪”一事，人們對于政府信用的看法更多甚至還是負面的。究其原因是多方面的，主要表現在以下方面：

　　2 長(cháng)期以來(lái)政府職能以監管為主，忽略了樹(shù)立政府信用的品牌意識

　　政府建設主管部門(mén)的任務(wù)是通過(guò)法律、行政、經(jīng)濟和引導手段規范建筑市場(chǎng)，形成有序的建筑生產(chǎn)過(guò)程，確保建筑業(yè)的良性發(fā)展。和我國有很大的不同，工業(yè)發(fā)達國家和香港特別行政區的建設主管部門(mén)有個(gè)很明顯的特點(diǎn)：他們不是站在企業(yè)的對立面，不是領(lǐng)導機構，而是服務(wù)機構。無(wú)論是建筑法規的規定和實(shí)施，國內建筑市場(chǎng)的管理，還是國外建筑市場(chǎng)的開(kāi)拓，無(wú)不體現出政府的服務(wù)職能②。而我國，受幾千年以來(lái)傳統的“官本主義”思想的影響，許多政府官員對于政府行為的意識仍然狹隘地停留在為官為權，政府說(shuō)了算的層次，有的時(shí)候政府的權利甚至凌駕于法律法規之上，為民服務(wù)的“以人為本”的思想還沒(méi)有完全貫穿到政府機構的行為當中，政府的“管理”職能遠遠超過(guò)“服務(wù)”職能。顯而易見(jiàn)，一個(gè)“人本為主”的政府機構與一個(gè)“官本為主”只知道發(fā)號施令的政府機構相比，人們更加期待的是一個(gè)以服務(wù)為宗旨，能夠為企業(yè)的有效運作創(chuàng )造便利，盡快使其實(shí)現利益期待的政府，相比之下，前一種政府機構的誠信更容易確立。

　　在我國，鮮有政府會(huì )想到怎樣去樹(shù)立自己的政府信用，政府往往認為做好其分內事、完成監管職能就夠了，忽略了其對社會(huì )誠信道德的引導作用。誠信更深層次還是屬于道德范疇，當一個(gè)良好的標榜成為創(chuàng )建社會(huì )誠信的主流時(shí)，我們才能期待真正信用時(shí)代的到來(lái)。

　　3 政府對自身行為約束不夠，開(kāi)始出現信用危機

　　在建筑市場(chǎng)的誠信建設中，政府首先應當明確自己的職能，“人無(wú)信不立”，政府也如此，對建筑行業(yè)的相關(guān)企業(yè)而言，政府既是統籌全局的監管者，也是一個(gè)鮮明的榜樣，一次政府失信所帶來(lái)的負面的社會(huì )效應遠甚過(guò)一次個(gè)體行為的失信。政府的失信行為主要表現在：

　�。�1）政令的朝令夕改，言而無(wú)信③制度的重要功能是給定市場(chǎng)主體的行為約束條件，政府對其決策將產(chǎn)生的后果考慮不周是一種極不負責任的行為。我國某些地方，政策的朝令夕改問(wèn)題尤為嚴重。我國社會(huì )的誠信度正處于一個(gè)普遍上升的階段，但還遠沒(méi)有發(fā)展到一個(gè)高度講究誠信的社會(huì )，一些舊的體制仍然存在或產(chǎn)生負面影響，而新的社會(huì )規范還沒(méi)有及時(shí)形成，政策的頻繁改動(dòng)，極易引發(fā)人們的短期化行為，誘發(fā)人們通過(guò)采取非誠信的行為來(lái)獲利的動(dòng)機。加之在這個(gè)社會(huì )大背景下，人們的價(jià)值取向往往是一元化的，往往具有短期化的特點(diǎn)，即用最小的成本去追逐利益的最大化④。有些利欲熏心的建筑企業(yè)受社會(huì )環(huán)境的影響而不講究誠信；還有一些建筑企業(yè)自身素質(zhì)較低，只講求短期效益、眼前利益，“不守信者謀暴利，守信者的利益受損害”的反經(jīng)濟信用行為大行其道，是對經(jīng)濟市場(chǎng)誠信的嚴重破壞。

　�。�2）政府也存在違規行為在我國，拖欠工程款的投資主體有大部分是政府，“政府利用職權騙取人民信任，企業(yè)干完活卻拿不到錢(qián)，政府有了錢(qián)卻又干了別的工程”的現象相當普遍。在清理拖欠工程款的行動(dòng)中，政府無(wú)疑是最大的違規者，監管者違規，除了是對政府自身形象的極大損害，更令人頭疼的是對于政府違規的處理。對于其他業(yè)主，我們可以通過(guò)經(jīng)濟或法律的手段來(lái)規范其履行對其信用的承諾，但對政府造成的拖欠，我們沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的執法機構去督促其行為，因為政府本身已經(jīng)是國家權利機關(guān)，因此，規范政府的業(yè)主行為，是杜絕建筑市場(chǎng)出現不誠信行為的源頭所在。

　　再者，就是政府官員以權謀私的行為。某些官員為了追求“政績(jì)”，不顧本地的實(shí)際情況和經(jīng)濟承受能力，大量興建“政績(jì)工程”、“形象工程”，使得政府大量欠款；社會(huì )上一些不正之風(fēng)、腐敗現象在建筑市場(chǎng)滋長(cháng)蔓延之勢也明顯增強，大樓豎起，干部倒下的情況時(shí)有發(fā)生。個(gè)別官員的徇私舞弊、貪污受賄的事件頻頻曝光于媒體。1997年1月至1998年5月，海寧市檢察機關(guān)立案查處的貪污賄賂案件中涉及房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、工程承發(fā)包、設備材料購置等與建筑領(lǐng)域相關(guān)的職務(wù)犯罪人數竟占經(jīng)濟犯罪總數的70%⑤，如此大的比例是人們所未預料的。一旦腐敗成風(fēng)，社會(huì )就會(huì )缺乏正義感和公平性，誠信就淪為水中之月。俗話(huà)說(shuō)，打鐵也要自身硬。政府官員手中的政權如果使用好了，它就是誠信行為的忠實(shí)衛士；如果用的不好，它就可能成為失信行為的保護傘。我們呼喚誠信，實(shí)際上也在同時(shí)呼喚適應市場(chǎng)經(jīng)濟要求的政府職能明確界定以及與此職能相適應的政府行為轉變。

　�。�3）政府管理工作存在漏洞政府的問(wèn)題就出在歸口管理的部門(mén)太多，政出多門(mén)。比如建設行政主管部門(mén)沒(méi)有能力約束業(yè)主，開(kāi)工審批、項目立項等不在這里，無(wú)法把住管理的源頭。施工方的質(zhì)量保證金制度、信譽(yù)保證金制度、合同保證金制度，甲方的付款擔保、業(yè)主投資擔保等制度都有了，但卻缺乏統一的監管者；此外，現行許多行業(yè)政策法規制度還不完善，政府在市場(chǎng)、質(zhì)量、安全、標準、造價(jià)等監管方面還存在缺位、越位或錯位問(wèn)題，行政審批多，政策引導和市場(chǎng)調控不夠；政府行為缺乏公開(kāi)性，透明度不高，暗箱操作過(guò)多；政府信息渠道的不暢通從某種意義上也導致了人民對政府的不信任。

　　綜上所述，政府信用缺失是全社會(huì )失信中最具破壞力的毒素，政府信用存在的問(wèn)題表明，有必要進(jìn)一步推進(jìn)政府的內部治理，從而推進(jìn)政府與公眾之間的良性互動(dòng)，提高政府對公眾信任的責任感和回應力，構建起政府信用。我個(gè)人認為構建政府信用應包括以下四方面的內容： 1）積極轉變政府職能十六屆三中全會(huì )提出：“深化行政審批制度改革，切實(shí)把政府經(jīng)濟管理職能轉到主要為市場(chǎng)主體服務(wù)和創(chuàng )造良好發(fā)展環(huán)境上來(lái)。只有把行政審批減下來(lái)，政府才有精力加強經(jīng)濟調節、市場(chǎng)監督、社會(huì )管理和公共服務(wù)。”政府對行業(yè)的管理應該是宏觀(guān)的，有的放矢的。建筑業(yè)管理的重點(diǎn)應該是從政府角度規范行業(yè)行為，對專(zhuān)業(yè)人員和企業(yè)進(jìn)行管理，制定建筑規范和標準，對行業(yè)資料進(jìn)行統計以及對安全和質(zhì)量的監管。

　　以質(zhì)量監管為例，由于我國現在已開(kāi)始實(shí)行質(zhì)量終身責任制和監理制，質(zhì)監站對于具體工程質(zhì)量的監管無(wú)須事必躬親，對質(zhì)量管理的重點(diǎn)已經(jīng)轉為階段性的把關(guān)控制（如開(kāi)工許可、中間驗收、投入使用許可等），監理取代了質(zhì)監站的大部分職能。將政府的一些職能轉移給民間或半官方機構，例如協(xié)會(huì )、學(xué)會(huì )或專(zhuān)業(yè)組織，在一定程度上既為政府減輕負擔，讓政府機構將工作的重點(diǎn)轉移到提高自身的管理水平、業(yè)務(wù)能力以及為公眾服務(wù)之上，也賦予施工企業(yè)更多的自由度和信任，有助于雙方信任關(guān)系的建立。

　　2）用法律的手段加強行業(yè)監管，完善工程建設和建筑業(yè)法規體系不論是對于國家的治理，還是對于行業(yè)的管理，法律手段都意味著(zhù)一種治理狀態(tài)或秩序，法律相對于政府權力而言具有優(yōu)先的、至上的權威。把政府行為納入法治的軌道，有助于增加政府行為的透明度。而透明度的增加，則有利于提升公眾對政府的信任感，最終有利于政府信用的建構。

　　依法執業(yè)的前提是有法可依�！督ㄖ�法》作為建筑行業(yè)的母法是行政法規、地方法規和部門(mén)規章的前提，是提高工程建設和建筑業(yè)法制建設水平的基礎。我國《建筑法》自頒布實(shí)施以來(lái)，與之相配套的法規體系正在形成，全行業(yè)的法律意識明顯增強。但是，由于《建筑法》立法時(shí)間較早，在國家經(jīng)濟體制轉軌和投資主體及建設方式的變化時(shí)期，針對我國當前建筑市場(chǎng)還存在許多問(wèn)題，我國應在調整范圍、監督管理體制、工程承發(fā)包、解決拖欠工程款、工程風(fēng)險保障、公共健康安全、建筑環(huán)境質(zhì)量，以及法律責任等方面對其進(jìn)行相應補充和調整。

　　再者，《建筑法》是國家的法律，不是建設系統內部的法規，它應該約束建筑市場(chǎng)各方主體的行為，無(wú)論是投資人還是勘察、設計、施工、監理企業(yè)和中介機構，在工程建設活動(dòng)中都應當具有獨立平等的法律地位。而我國政府對于建筑的管理多集中在對于設計、施工、監理和中介機構的清理整頓之上，很少有人提及業(yè)主的行為是否規范，對于業(yè)主肆意壓低設計和施工費用、壓縮工期、拖欠工程款的行為，政府的管理力度不夠。為此，我們更應關(guān)注對于業(yè)主的管理問(wèn)題，尤其是當政府作為業(yè)主時(shí)建筑管理部門(mén)所面臨的管理問(wèn)題。政府機構本就是行使國家權利機關(guān)，對其違規行為我們除了需要加強政府自身道德文明建設，更期待盡快建立相關(guān)立法以約束政府的業(yè)主行為，明確其“有所為，有所不為”的行為準則，才能從多方面杜絕政府拖欠工程款的源頭，提高政府信用。

　　政府通過(guò)制定政策、法規來(lái)調整人們的行為，體現在政府的經(jīng)濟管理行為上，就是要給市場(chǎng)提供一種規則，然后通過(guò)引導、規范、監督、獎懲等措施，使市場(chǎng)上的經(jīng)濟主體按照規則進(jìn)行活動(dòng)，保證市場(chǎng)有序運轉。至于政策規范制定的合理性，以及如何制定，這就對政府信用提出了更高的要求。

　　3）政府應保證政策制定的科學(xué)合理性和穩定連續性⑥其一，政策的科學(xué)性。政府和部門(mén)重要的政策、重大項目建設應該事前進(jìn)行充分論證，認真聽(tīng)取各方面的意見(jiàn)，事后要進(jìn)行績(jì)效調查或審計，明確領(lǐng)導的政績(jì)或應負的責任，完善民主和科學(xué)決策的程序；其二，政策的穩定性。政府行為的隨機性越大，政策越變化無(wú)端，社會(huì )公眾對政府的信心與信任就越弱，政府信用度就越低。因此，通過(guò)立法形式規范和約束政府行政行為，促進(jìn)政策的公正、透明和相對穩定，這是社會(huì )信用建設不可缺少的重要環(huán)節；其三，政策使用的連續性。在橫向上，在同等條件下，政策對甲適用，對乙也應適用，這就要求政策使用時(shí)必須是公正的�？v向上，在政策有效期內，昨天適用，今天、明天也應適用，這就要求在時(shí)限內政策要具有延續性。政府信用是對全社會(huì )而言的，政策使用的覆蓋面越廣，延續的時(shí)間越長(cháng)，政策的信用度就越高，社會(huì )對政府的信任和信心就越強。

　　4）加強信用管理手段，著(zhù)手建立信用檔案數據庫建設部作為建設行業(yè)的主管部門(mén)，應該對設計、園林綠化、建筑材料、開(kāi)發(fā)商、小區物業(yè)管理等這些和老百姓息息相關(guān)的部門(mén)，制定一些信用規則，建立一個(gè)建設系統的信用管理專(zhuān)門(mén)機構，制定相關(guān)的信用制度，并采取有效措施來(lái)監督這些制度的施行，管理好建筑市場(chǎng)的各方主體。只有這樣，才能形成一個(gè)有序的建筑市場(chǎng)，形成有序的管理，最終形成各個(gè)行業(yè)的信用管理體系。

　　我們需要建立的建筑市場(chǎng)信用檔案系統數據庫應該是是一項系統工程，它利用電子信息技術(shù)建立起一個(gè)包括：企業(yè)和專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員的基本情況信息，參建工程動(dòng)態(tài)，各級表彰和工程項目評定等良好記錄，拖欠民工工資、公眾投訴等不良記錄的行業(yè)公共信用檔案庫，并對這些記錄定時(shí)進(jìn)行集中清理，隨時(shí)更新。對建筑企業(yè)在工程質(zhì)量、安全生產(chǎn)、市場(chǎng)競爭、工資支付、勞動(dòng)保障等方面的不良行為和處罰還應記錄在案并上網(wǎng)公示。讓政府隨時(shí)掌握企業(yè)或項目變動(dòng)情況。此外，還應對依法必須招標的項目強制實(shí)行信用管理，沒(méi)有建立信用檔案的建筑企業(yè)不得參與依法必須招標項目的招投標活動(dòng)。而且在工程項目招投標中，要用信用檔案系統中的信用記錄取代企業(yè)的資信材料。

　　4 小結

　　正如新古典宏觀(guān)經(jīng)濟學(xué)認為：“在傳統完全競爭模型之中，每個(gè)經(jīng)濟人是如此小的參與者，以至他自己只能采取其他參與者所采取的行動(dòng)；而當政府作為普通經(jīng)濟人出現在模型中時(shí)，它的行動(dòng)將影響所有的參與者。”政府信用建設不單是政府自身的信用振興問(wèn)題，對整個(gè)建筑行業(yè)的發(fā)展乃至社會(huì )信用體系建設都起著(zhù)重要作用。只有政府信用建設好了，行業(yè)的信用發(fā)展才能擁有了堅實(shí)的基礎保障。