第二章 中華人民共和國安全生產(chǎn)法

　　第一節 安全生產(chǎn)法的立法目的、適用范圍

　　一、安全生產(chǎn)法的立法目的

　　立法目的亦稱(chēng)立法宗旨，它是每一部法律都不可缺少的。在《安全生產(chǎn)法》的立法過(guò)程中，圍繞著(zhù)立法宗旨進(jìn)行了長(cháng)期的調研、論證、爭論，其中爭論最多的問(wèn)題之一，就是如何確定它的立法宗旨，即《安全生產(chǎn)法》到底按照什么思路來(lái)制定、著(zhù)重解決什么問(wèn)題？當前在安全生產(chǎn)工作中存在著(zhù)許多問(wèn)題，到底哪些是法律問(wèn)題，哪些問(wèn)題需要在《安全生產(chǎn)法》中規定并且能夠通過(guò)法律加以解決？安全生產(chǎn)中存在的問(wèn)題千頭萬(wàn)緒，不僅有法律問(wèn)題，還有經(jīng)濟問(wèn)題和社會(huì )問(wèn)題。法律的規范作用雖然是很強的，但它不是萬(wàn)能鑰匙，更不是百科全書(shū)，它也不可能把所有的問(wèn)題包攬無(wú)余，只能將其中最重要、最緊迫和立法條件成熟的法律問(wèn)題納入其調整范圍，《安全生產(chǎn)法》也不例外。

　　要科學(xué)地確定《安全生產(chǎn)法》的立法宗旨，必須從當前我國安全生產(chǎn)的實(shí)際情況出發(fā)，準確地抓住最突出的安全生產(chǎn)法律問(wèn)題，有的放矢，符合實(shí)際。當前各類(lèi)安全生產(chǎn)問(wèn)題錯綜復雜，但其中影響最大、危害最嚴重的主要有4個(gè)：

　　一是安全生產(chǎn)監督管理薄弱。首先應當肯定，黨和國家高度重視安全生產(chǎn)監督管理工作。不論機構如何改革，各級人民政府都有負責對安全生產(chǎn)監督管理工作的機構。國家先后制定了幾十部有關(guān)安全生產(chǎn)的法律、行政法規，安全生產(chǎn)監督管理工作初步做到了有法可依。但是必須看到，我國尚處在社會(huì )主義初級階段．低水平的社會(huì )生產(chǎn)力決定了安全生產(chǎn)的低水平。由于政府機構多次改革，新舊安全生產(chǎn)監督管理體制交替，目前尚未建立健全有中國特色的、有權威的、高效率的、統一的安全生產(chǎn)監督管理體制，缺少集中統一管理的安全生產(chǎn)監督執法隊伍。雖然從中央到大部分省緩和部分市縣人民政府都建立了分級管理的安全生產(chǎn)監督管理機構，但其規格、職能、隸屬關(guān)系、人員編制、經(jīng)費和監督執法手段各不相同，普遍存在著(zhù)規格較低、職能不一、隸屬關(guān)系復雜、人員緊缺、經(jīng)費匱乏、監督執法手段乏力的問(wèn)題。有些地方雖有機構，但形同虛設；有些地方至今仍無(wú)安全生產(chǎn)監督管理機構。安全生產(chǎn)監督管理不到位的主要原因，是一些政府領(lǐng)導人不重視安全生產(chǎn)工作，沒(méi)有真正從政治高度深刻認識安全生產(chǎn)事關(guān)人民群眾生命和財產(chǎn)安全，事關(guān)改革穩定和現代化建設的大局，事關(guān)黨、國家的政治威信和我國的國際形象，他們把發(fā)展經(jīng)濟與安全生產(chǎn)對立起來(lái)，缺乏對人民群眾高度負責的政治責任感，不講安全生產(chǎn)，監督管理工作不到位。

　　二是生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位安全生產(chǎn)基礎工作薄弱，生產(chǎn)安全事故居高不下。由于安全生產(chǎn)工作監督管理不到位，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的安全條件、主要負責人和特種作業(yè)人員安全資格及其安全責任、安全機構設置、安全設施設備管理、現場(chǎng)作業(yè)安全保障、交叉作業(yè)和承包租賃場(chǎng)所安全管理、危險物品和重大危險源管理和從業(yè)人員工傷社會(huì )保險等企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)安全方面的重要問(wèn)題沒(méi)有基本的法律規范，許多生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位特別是大量非國有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的安全生產(chǎn)條件差，管理混亂，各種事故隱患和不安全因素不能被及時(shí)有效地發(fā)現和消除，以致重大、特大事故頻繁發(fā)生。

　　三是從業(yè)人員的人身安全缺乏應有的法律保障。作為生產(chǎn)安全事故的直接受害者，每年我國有十幾萬(wàn)人死于各種傷亡事故，遠遠高于發(fā)達國家。生產(chǎn)安全事故造成大量的人員傷亡和巨大的經(jīng)濟損失，造成了無(wú)可彌補的損失和惡劣的社會(huì )影響，使從業(yè)人員及其親屬沒(méi)有安全感，引發(fā)了一系列社會(huì )問(wèn)題。我國是人民民主專(zhuān)政的社會(huì )主義國家，人民的利益高于一切，生命的安全高于一切。各級人民政府的宗旨是為人民服務(wù)。如果連人民群眾最基本的人身安全都不能得到有效的保障，代表最廣大人民群眾的根本利益和全心全意為人民服務(wù)便無(wú)從談起。因此，保證生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位從業(yè)人員的生命安全，是安全生產(chǎn)工作的主要任務(wù)和目標，是各級人民政府和各有關(guān)部門(mén)義不容辭的責任。

　　四是安全生產(chǎn)問(wèn)題嚴重制約和影響了社會(huì )主義現代化建設事業(yè)的順利發(fā)展。很多地方和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位把發(fā)展經(jīng)濟和提高經(jīng)濟效益列為首要任務(wù)，但是不能正確處理安全生產(chǎn)與發(fā)展經(jīng)濟的關(guān)系，不是把兩者有機結合而是加以對立。一些生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位尤其是私營(yíng)企業(yè)，“要錢(qián)不要命”，為了賺錢(qián)不惜以犧牲從業(yè)人員生命和發(fā)生事故為代價(jià)，減少甚至不進(jìn)行安全生產(chǎn)投入，以降低短期成本追求長(cháng)期利潤。而一旦發(fā)生重大、特大事故，除了人員死亡之外還要不同程度地造成經(jīng)濟損失，其代價(jià)往往要等于或者高于安全生產(chǎn)投入成本，最終廠(chǎng)毀人亡，得不償失。據統計，近幾年我國平均每天因生產(chǎn)安全事故死亡300余人，每年直接經(jīng)濟損失約為1500億元左右。

　　為了解決上述問(wèn)題，《安全生產(chǎn)法）第一條開(kāi)宗明義地規定：“為了加強安全生產(chǎn)監督管理，防止和減少生產(chǎn)安全事故，保障人民群眾生命和財產(chǎn)安全，促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展，制定本法。”這既是《安全生產(chǎn)法》的立法宗旨，又是法律所要解決的基本問(wèn)題?！栋踩a(chǎn)法》的立法指導思想、方針原則、基本法律制度、法律條文都是圍繞這個(gè)立法宗旨確定的。要全面、準確地領(lǐng)會(huì )和實(shí)現《安全生產(chǎn)法》的立法目的，應當把握下列5點(diǎn)：

　　第一，安全生產(chǎn)工作必須堅持“三個(gè)代表”和“安全責任重于泰山”的指導思想。安全生產(chǎn)，人人有責。各級人民政府領(lǐng)導人及其各有關(guān)部門(mén)負責人都應時(shí)刻牢記全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨，認真學(xué)習《安全生產(chǎn)法》的有關(guān)規定，明確安全生產(chǎn)責任，重視安全生產(chǎn)，抓緊安全生產(chǎn)，抓好安全生產(chǎn)，做到不安全不生產(chǎn)，要生產(chǎn)必須安全，以防止和減少重大、特大生產(chǎn)安全事故，減少人員傷亡，促進(jìn)國民經(jīng)濟發(fā)展。社會(huì )組織、公民也應當把安全生產(chǎn)作為一件人人關(guān)心的大事，關(guān)注安全，關(guān)愛(ài)生命，協(xié)助政府和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位做好安全生產(chǎn)工作，營(yíng)造一個(gè)全社會(huì )重視安全生產(chǎn)的氛圍。

　　第二，依法加強安全生產(chǎn)監督管理是各級人民政府和各有關(guān)部門(mén)的法定職責。為了加大監督管理力度，《安全生產(chǎn)法》對各級人民政府及其安全生產(chǎn)監督管理部門(mén)的安全生產(chǎn)工作任務(wù)、職責、措施、處罰等方面作出了明確的規定，賦予其很大的監督管理和行政處罰的權力，同時(shí)也明確了很?chē)栏竦姆韶熑?，充分體現了有權必須負責、權責一致和權責追究的原則，對各級安全生產(chǎn)監督管理部門(mén)提出了依法監管、依法處罰的要求。要完成繁重而莊嚴的安全生產(chǎn)監督執法工作，各級安全生產(chǎn)監督管理部門(mén)的負責人和監督檢查人員必須牢固樹(shù)立法制觀(guān)念，以對人民群眾高度負責的精神，忠于職守，依法行政。

　　第三，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位必須把安全生產(chǎn)工作擺在首位。生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位是安全生產(chǎn)的主體，安全生產(chǎn)是否有位置、有機構、有投入、有措施、有成效，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的主要負責人是關(guān)鍵?！栋踩a(chǎn)法》關(guān)于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位安全生產(chǎn)保障的規定，都要依靠廠(chǎng)長(cháng)經(jīng)理逐項組織落實(shí)。因此，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位必須堅持“安全第一、預防為主”的方針，警鐘長(cháng)鳴，常抓不懈。在任何時(shí)候、任何場(chǎng)所，都不能忘記安全生產(chǎn)，不能有絲毫的含糊動(dòng)搖，不能有絲毫的麻痹松懈，不能有絲毫的僥幸敷衍，不能有絲毫的厭戰情緒。生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位應當依照《安全生產(chǎn)法》的有關(guān)規定，切實(shí)保證安全投入的有效實(shí)施，不斷更新、改造和維護安全技術(shù)裝備，不斷改善安全生產(chǎn)的“硬件”。同時(shí)應當加強各項安全生產(chǎn)規章制度、崗位安全責任、作業(yè)現場(chǎng)安全管理、從業(yè)人員安全素質(zhì)等安全生產(chǎn)的“軟件”建設。只有這樣，才能使生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位具備法定的安全生產(chǎn)條件，防止和減少事故特別是重大、特大事故，實(shí)現安全生產(chǎn)，提高企業(yè)的經(jīng)濟效益。

　　第四，從業(yè)人員必須提高自身安全素質(zhì)，防止和減少生產(chǎn)安全事故。大量的從業(yè)人員既是生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的主要承擔者，又是生產(chǎn)安全事故的受害者或者責任者。要保障他們的人身安全，必須盡快提高他們的安全素質(zhì)和安全生產(chǎn)技能。針對從業(yè)人員安全素質(zhì)較低的現狀，《安全生產(chǎn)法》對從業(yè)人員的安全生產(chǎn)權利和義務(wù)做出了規定，目的在于增強他們的安全意識和自我保護意識，提高他們的安全生產(chǎn)技能，促使他們盡職盡責地進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)作業(yè)，預防事故，及時(shí)發(fā)現、處理事故隱患和不安全因素，最大限度地降低事故發(fā)生率，確保安全生產(chǎn)。只有重視、促進(jìn)從業(yè)人員安全素質(zhì)的提高，才能從根本上提高生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的安全水平。

　　第五，安全生產(chǎn)監督管理部門(mén)必須加大監督執法力度，依法制裁安全生產(chǎn)違法犯罪分子。法律的基本功能是制裁違法犯罪分子，維護社會(huì )的正常秩序。當前安全生產(chǎn)狀況不好的重要原因之一是安全生產(chǎn)行政執法力度不夠，許多安全生產(chǎn)違法行為未能及時(shí)受到懲治?！栋踩a(chǎn)法》關(guān)于安全生產(chǎn)違法行為的界定及其法律責任追究的規定是非常嚴厲的。各級安全生產(chǎn)監督管理部門(mén)是安全生產(chǎn)監督管理的主體，應當堅持有法必依，執法必嚴，違法必究，對安全生產(chǎn)違法行為和犯罪分子，堅決繩之以法，促進(jìn)安全生產(chǎn)穩定好轉。

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