行政管理組織

　�。ㄒ唬┬姓�管理組織的含義

　　廣義的行政組織指一切具備計劃、組織、指揮、協(xié)調和控制等行政功能的組織，它既包括國家行政部門(mén)的組織，也包括國家立法、司法等部門(mén)內履行行政職能的組織，還包括企事業(yè)單位、群眾團體內部的相應機構。

　　狹義的行政組織是依照國家憲法和法律的規定，在一定的權限內執行各種公共事務(wù)的機構的總稱(chēng)，簡(jiǎn)單地說(shuō)就是指政府機構。它的主要特征在于，一是具有權威性和強制力；二是屬于預算撥款制的行政組織，全部財政來(lái)源于國家預算。本節所指的，是狹義上的行政組織。

　�。ǘ�）行政管理組織的種類(lèi)

　　行政組織按照其功能和作用的不同，大體可分為以下一些基本種類(lèi)：

　　1.領(lǐng)導機關(guān)。領(lǐng)導機關(guān)也稱(chēng)首腦機關(guān)，是各級政府統轄全局的指揮、決策和督導中心。領(lǐng)導機關(guān)是行政組織的中樞，其職能是負責制定行政組織的目標、規劃和政策，對轄區內的重大行政問(wèn)題進(jìn)行集中領(lǐng)導與協(xié)調，并督導決策的實(shí)施。如我國的國務(wù)院和地方各級人民政府就屬此類(lèi)。

　　2.職能機關(guān)。職能機關(guān)是指在領(lǐng)導機關(guān)領(lǐng)導下，負責組織和管理某一專(zhuān)業(yè)行政事務(wù)的執行機關(guān)。它對上受領(lǐng)導機關(guān)的指揮和監督，執行領(lǐng)導機關(guān)的各種具體指示、方針和政策；對下行使政府的行政管理職能，指導下級相應的行政部門(mén)或某些社會(huì )公益性組織的活動(dòng)。如我國國務(wù)院所屬部委就屬此類(lèi)。

　　3.輔助機關(guān)。輔助機關(guān)是指為領(lǐng)導機關(guān)和職能機關(guān)實(shí)現行政目標而在行政組織內部承擔協(xié)助工作的機關(guān)。輔助機關(guān)的功能主要是為領(lǐng)導機關(guān)和職能機關(guān)收集信息、提供咨詢(xún)、協(xié)調溝通各方面的關(guān)系、管理日常事務(wù)等。輔助機關(guān)包括辦公機關(guān)、信息機關(guān)和咨詢(xún)機關(guān)。具體說(shuō)來(lái)，又可細分為綜合性輔助機關(guān)、專(zhuān)門(mén)性輔助機關(guān)和咨詢(xún)性輔助機關(guān)三類(lèi)。綜合性輔助機關(guān)即各級政府的辦公廳（室）、秘書(shū)處（科）等，主要處理各種綜合性事務(wù)，協(xié)助領(lǐng)導處理政務(wù)，溝通協(xié)調各方面的關(guān)系等；專(zhuān)門(mén)性輔助機關(guān)即各級政府中的人事部門(mén)、總務(wù)部門(mén)、財務(wù)部門(mén)等；咨詢(xún)性輔助機關(guān)包括各種智囊團、政策研究室等，其職能主要是為領(lǐng)導機關(guān)和職能機關(guān)的決策提供各種建議。輔助機關(guān)直接聽(tīng)從行政首長(cháng)的指揮和命令，它對各專(zhuān)業(yè)職能部門(mén)沒(méi)有直接指揮和監督的權力，但在授權條件下，可以代表行政首長(cháng)。由于輔助機關(guān)是緊靠行政首長(cháng)的一個(gè)組織環(huán)節，事實(shí)上參與政務(wù)、協(xié)助決策、溝通關(guān)系、協(xié)調活動(dòng)、匯集信息、處理糾紛、培訓人才、管理日常事務(wù)，它的效率如何直接關(guān)系到領(lǐng)導機關(guān)功能的發(fā)揮，歷來(lái)被認為是一種重要的行政機關(guān)。

　　4.直屬機關(guān)。直屬機關(guān)是指各國政府序列中主管某些專(zhuān)門(mén)業(yè)務(wù)的行政機構。在我國，國務(wù)院把一些不便劃歸各部、各委員會(huì )管理的專(zhuān)門(mén)事務(wù)交付給專(zhuān)設的直屬機構管轄，這些直屬機構的法律地位略低于部委，如國家統計局、國家環(huán)保局和海關(guān)總署等。此外，美國聯(lián)邦政府內部，根據國會(huì )法令設立的，具有廣泛的立法權、行政權和司法權的獨立機構也屬于直屬機關(guān)的范疇。

　　5.派出機關(guān)。派出機關(guān)是指行政機關(guān)依法根據工作需要在一定區域內設立的分支機關(guān)或代表機關(guān)。派出機關(guān)有權代表國家行政機關(guān)執行某種特定的任務(wù)或執行整體性社會(huì )事務(wù)。通常情況下，派出機關(guān)是中央集權制下行政機關(guān)為減輕自身的工作負擔，保證對轄區進(jìn)行有效控制和管理而設置的，它不是一級政府，其職權受到派出者較強的約束。在我國，各省、自治區人民政府在必要的時(shí)候，經(jīng)國務(wù)院同意，可以設立若干行政公署作為它的派出機關(guān)。市轄區和市轄區的市人民政府，經(jīng)上一級人民政府批準，可以設立若干街道辦事處作為其派出機關(guān)。當然，我國的派出機關(guān)還包括國家行政機關(guān)有關(guān)工作部門(mén)派出的代表機關(guān)，如海關(guān)、公安、鐵路等機關(guān)派駐各地的機關(guān)以及外交部派駐國外的大使館、領(lǐng)事館以及外交部派駐香港、澳門(mén)的特派員公署等。

　�。ㄈ�）行政管理組織的結構

　　行政組織的結構是指行政組織的各組成要素之間的相互聯(lián)系方式或互動(dòng)關(guān)系模式�？茖W(xué)合理的組織結構，能保證行政組織內的各個(gè)構成要素包括人力、物力、財力等有一個(gè)最佳的使用效率。行政組織的基本結構有縱向結構和橫向結構兩個(gè)方面。行政組織的上下層級之間，存在著(zhù)領(lǐng)導和被領(lǐng)導的關(guān)系，這種排列方式稱(chēng)為行政組織的縱向結構；行政組織的同一層級之中的各部門(mén)之間，是相互協(xié)調與合作的平等關(guān)系，這種組合方式稱(chēng)為行政組織的橫向結構。

　　1.行政組織的縱向結構。所謂行政組織的縱向結構就是指各級政府上下級之間，每級政府的各組成部門(mén)之間的領(lǐng)導與被領(lǐng)導、命令與服從關(guān)系的組合方式。

　　它主要涉及的問(wèn)題有兩個(gè)，即管理層次與管理幅度之間的關(guān)系。管理層次和管理幅度是影響行政組織結構形態(tài)的兩個(gè)決定性因素。

　　所謂管理幅度，是指一個(gè)層級的行政機構或一位行政首長(cháng)直接控制的下級機構或人員的數目。每一個(gè)行政首長(cháng)的管理幅度必須適當，管理幅度過(guò)大，行政首長(cháng)就很難面面俱到，難以深刻地了解具體問(wèn)題；管理幅度過(guò)小，則行政首長(cháng)就會(huì )對下屬控制過(guò)嚴，直接影響到下屬的工作積極性。

　　所謂管理層次，是指行政組織縱向結構的層級。行政部門(mén)的管理層次和管理幅度在一個(gè)特定的組織內成反比關(guān)系，即就一個(gè)特定的行政組織而言，行政層次越多，每一行政機構的管理幅度就越��；反之，行政層次越少，每一行政機構的管理幅度就越大。行政層次多，幅度小，行政組織就呈尖型結構；行政層次少，幅度大，行政組織就呈扁型結構。尖型結構是一種集權的結構，有利于強有力的行政控制，但不利于發(fā)揮下級的主動(dòng)性和創(chuàng )造性；扁型結構是一種分權的結構，有利于調動(dòng)下級的積極性和創(chuàng )造性，但可能導致軟弱的行政控制。在實(shí)際行政活動(dòng)中，一個(gè)行政組織的結構往往不是純粹的尖型或扁型的，而是綜合型的，即組織中某些層次的機構管理幅度大，某些層次的機構管理幅度小。

　　2.行政組織的橫向結構。行政組織的橫向結構是指行政組織橫向分化的結果，又稱(chēng)為部門(mén)結構，是行政組織中處于同一等級的各組成部門(mén)之間的平等、合作與協(xié)調關(guān)系的一種組合方式。我國目前行政組織橫向劃分的方法主要有以下幾種：

　�。�1）職能部門(mén)化。即按照行政職能的界限劃分行政組織的部門(mén)，如我國國務(wù)院根據職能劃分的部門(mén)有國家計劃部門(mén)、勞動(dòng)人事部門(mén)、財政部門(mén)、審計部門(mén)、監察部門(mén)、司法部門(mén)等等。行政職能部門(mén)化是目前應用最廣泛的一種劃分行政組織的方法，它的優(yōu)點(diǎn)是能較好地體現專(zhuān)業(yè)化分工的組織原則，有利于行政組織內部的協(xié)調統一，不利之處在于實(shí)踐中有時(shí)會(huì )出現各職能部門(mén)之間由于利害關(guān)系不同而發(fā)生沖突。

　�。�2）區域部門(mén)化。即按照管轄區域的界限劃分行政組織，如我國省、市、縣各級政府就以此方法劃定，公安系統也按省、市、縣、鄉等區域界限來(lái)設立機構。這種方法有利于某一區域內部事務(wù)的協(xié)調統一，職權下放，也可提高各地區行政人員的主動(dòng)性和積極性，有利于培養人才；但不利之處是重復性機構增多，容易產(chǎn)生地方主義和區域部門(mén)權力膨脹、條塊分割等弊端。

　�。�3）行業(yè)和產(chǎn)品部門(mén)化。即按照行業(yè)和產(chǎn)品的不同來(lái)劃分行政部門(mén)的方法，如我國各級政府中的經(jīng)濟部門(mén)，例如商業(yè)局、水利局、農業(yè)局、林業(yè)局等都是按行業(yè)和產(chǎn)品部門(mén)化的方式設置的。這種方法的優(yōu)點(diǎn)是有利于發(fā)揮某一行業(yè)內部專(zhuān)業(yè)技術(shù)力量的業(yè)務(wù)特長(cháng)，符合專(zhuān)業(yè)化分工的原則，缺點(diǎn)是會(huì )造成機構的重疊設置，不利于整個(gè)行政組織系統的宏觀(guān)協(xié)調。