案例：

　　1994年12月，澳大利亞某公司以建造年產(chǎn)2000噸輕鋼建材項目申請用地并和A市國土資源局簽訂了《國有土地使用權出讓合同》。合同的組成部分《土地使用條件》中對建設工期進(jìn)行了約定，超過(guò)兩年未開(kāi)發(fā)的，由出讓方無(wú)償收回該土地使用權及地塊上的全部建筑物和其他附著(zhù)物。直至2001年，A市國土資源局向該公司發(fā)送了《限期開(kāi)發(fā)通知書(shū)》，但該公司仍未進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設，故A市國土資源局作出了《收回國有土地使用權的決定書(shū)》。

　　疑惑：

　　1.《國有土地使用權出讓合同》屬何性質(zhì)？

　　2.A市國土資源局是否有權直接收回土地？應遵循何種程序？

　　解析：

　　從表面上看，A市國土資源局與澳大利亞某 公司是平等的民事關(guān)系，雙方簽訂的 《國有土地 使用權出讓合同》是民事合同，因此，國土局只 能訴至法院，請求追究澳大利亞某公司的違約責任。但是，《國有土地使用權出讓合同》是A市國土資源局作為土地管理部門(mén)，代表國家與土地使用者簽訂的合同，其實(shí)質(zhì)是行政合同。根據行政法原理，在行政合同之中，行政主體并非以民事法人的身份與行政相對人訂立關(guān)于民事權利義務(wù)的協(xié)議，而是以合同的方式來(lái)達到維護與增進(jìn)公共利益的目的。行政主體簽訂行政合同的目的是實(shí)現行政管理職能，維護公共利益，而不是為了自身的經(jīng)濟利益。因此，A市國土資源局對未按合同約定開(kāi)發(fā)土地的，有權對澳大利亞某公司進(jìn)行行政處罰。

　　根據 《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第17條的規定，“土地使用者應當按照土地使用權出讓合同的規定和城市規劃的要求，開(kāi)發(fā)、利用、經(jīng)營(yíng)土地。未接合同約定的期限及條件開(kāi)發(fā)、利用的，市、縣人民政府土地管理部門(mén)應當予以糾正，并根據情節可以給予警告、罰款甚至無(wú)償收回土地使用權的處罰”。本案中，1994年雙萬(wàn)就簽訂了《國有土地使用權出讓合同》，但澳大利亞某公司遲遲不按照合同約定的期限開(kāi)發(fā)土地，直至2001年，A市國資源局發(fā)送《限期開(kāi)發(fā)通知書(shū)》，該公司仍不履行合同。由于拖延時(shí)間較長(cháng)，A市國土資源局有權無(wú)償收回土地使用權。

　　《印發(fā) <關(guān)于認定收回土地使用權行政決定法律性質(zhì)的意見(jiàn)>的通知》第六條規定，“市、

　　縣人民政府土地管理部門(mén)無(wú)償收回出讓的國有土地使用權，定性為‘行政處罰決定’“。由于A(yíng)市國土資源局收回土地使用權屬于行政處罰，故不必依據《民事訴訟法》的規定，由法院作為執行人。收回過(guò)程應遵照行政處罰的相關(guān)規定，這就要求A市國土資源局履行對澳大利亞某公司的告知義務(wù)、調查取證、聽(tīng)證等法定程序。