新一輪的流域規劃修編工作已經(jīng)開(kāi)展一年多。筆者通過(guò)一年多的文件學(xué)習和資料分析，對本次規劃修編，特別是流域水土保持規劃修編進(jìn)行了研究和探討，認識到本次規劃修編面臨的新情況和新挑戰，確定了新的目標，提出了新的思路和新的舉措。本文著(zhù)重論述了黃河流域水土保持規劃修編面臨的新情況和新挑戰，以便為規劃修編工作提供借鑒。

　　流域規劃新要求

　　自上一輪流域綜合規劃修編實(shí)施以來(lái)的近20年，我國經(jīng)濟社會(huì )發(fā)生了巨大變化，黃河流域的水資源狀況和工程設施條件也發(fā)生了重大變化，黃河流域治理與開(kāi)發(fā)面臨許多新情況、新挑戰，要求流域治理與開(kāi)發(fā)要有新目標、新思路、新舉措。鑒于此，回良玉副總理和水利部副部長(cháng)矯勇對本次規劃修編工作做了重要批示。黃委主任李國英指出：新一輪規劃一定要突破傳統的水利工程規劃的思維模式，突出地明晰“兩條線(xiàn)”。一條是對經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展系統的研究；另一條是對河流自身需求的研究。在這“兩條線(xiàn)”的系統研究基礎上，規劃期望達到兩個(gè)目標，一是實(shí)現經(jīng)濟社會(huì )的可持續發(fā)展，二是實(shí)現維持黃河健康生命。

　　根據國家和有關(guān)部委的要求，規劃修編工作組初步確定黃河流域水土保持規劃修編工作的指導思想是：以鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想為指導，深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀(guān)，積極踐行可持續發(fā)展治水新思路和維持黃河健康生命的治黃新理念。

　　初步確定黃河流域水土保持規劃的近期目標（2006～2020年）是：重點(diǎn)地區治理取得突破性進(jìn)展，黃河流域水土流失治理大見(jiàn)成效，減少入黃泥沙達到6億噸每年；水土保持預防監督管理體系基本健全，水土保持法規體系進(jìn)一步完善，建立起水土流失監測和評價(jià)體系，新增人為水土流失面積得到基本控制，生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢得到遏制；實(shí)現水土資源合理利用，區域經(jīng)濟持續穩定發(fā)展，人居環(huán)境質(zhì)量顯著(zhù)提高，初步實(shí)現生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)文明，全面建成小康社會(huì )。遠期目標（2021～2030年）是：在近期開(kāi)展治理的基礎上，完成黃河流域水土流失的初步治理，重點(diǎn)地區治理不斷鞏固提高，減少入黃泥沙達到7億噸每年，基本實(shí)現維持黃河健康生命的終極目標；水土保持預防監督法規體系和執法體系比較完善，水土保持生態(tài)環(huán)境建設監測網(wǎng)絡(luò )形成良性運轉，實(shí)現生態(tài)文明，新增人為水土流失得到全面遏制，區域生態(tài)環(huán)境實(shí)現良性循環(huán)，人與自然關(guān)系全面協(xié)調，農村人民生活富裕，達到或接近全國平均水平。

　　經(jīng)濟社會(huì )新情況

　　1.區域經(jīng)濟實(shí)力顯著(zhù)提高

　　到2005年初，西部大開(kāi)發(fā)實(shí)施五年中央財政投入近萬(wàn)億元，其中中央財政性建設資金在西部地區累計投入4600億元，中央財政轉移支付和專(zhuān)項補助資金累計安排5000多億元。五年來(lái)，西部地區交通、水利、能源、通信等重大基礎設施建設取得了實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。新開(kāi)工建設60項重點(diǎn)工程，投資總規模約8500億元；新增公路通車(chē)里程9.1萬(wàn)公里，新建鐵路鋪軌4066.5公里；西電東送工程累計開(kāi)工項目總裝機容量3600多萬(wàn)千瓦，輸變電線(xiàn)路13300多公里。西部地區國民經(jīng)濟發(fā)展逐年加快，從2000年到2003年，GDP增長(cháng)分別為8.5％、8.8％、10.0％、11.3％，與全國各地GDP年均增長(cháng)速度的相對差距明顯縮小。在第五屆中國西部百強縣（市）中，黃河流域占17個(gè)縣（市）。其中水土流失重點(diǎn)治理區的內蒙古準格爾旗居第三位。

　　2.農村經(jīng)濟發(fā)生重大變化

　　西部地區在中央一系列關(guān)于解決“三農”問(wèn)題的政策引導和措施支持下，使農（牧）民由自給自足的小農經(jīng)濟生產(chǎn)方式轉變成市場(chǎng)經(jīng)濟的生產(chǎn)方式，大量農民為“賣(mài)”而從事農業(yè)生產(chǎn)，農村產(chǎn)業(yè)結構發(fā)生顯著(zhù)變化。1997年，西部地區農村人均占有糧食336千克，人均收入1000多元左右。2005年，西部地區農村人均占有糧食362千克，人均純收入2400多元。對照2003年編制的《黃土高原地區水土保持淤地壩規劃》數據，2003～2005年，西部地區農村產(chǎn)業(yè)結構發(fā)生了明顯變化。其中農業(yè)的比例下降，其余各產(chǎn)業(yè)的比例均有不同程度的上升。

　　3.農村勞動(dòng)力大量轉移

　　隨著(zhù)改革開(kāi)放的持續深入和區域經(jīng)濟的不斷發(fā)展，黃河流域，特別是黃河中游黃土高原地區的農村勞動(dòng)力大量轉移。統計數據顯示，黃河流域2005年有農村勞動(dòng)力4500萬(wàn)個(gè)，轉移勞動(dòng)力近900萬(wàn)個(gè)，轉移數量超過(guò)20％。其中青海、山西、寧夏、甘肅等�。▍^）轉移比例超過(guò)30％。

　　農村勞動(dòng)力的大量轉移，一方面減少了水土保持治理的勞動(dòng)力；另一方面，減輕了土地的壓力，使農村土地的利用負荷降低，從而在一定程度上減輕了水土流失。

　　針對區域經(jīng)濟實(shí)力的變化、農村經(jīng)濟發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結構調整和農村勞動(dòng)力大量轉移的形勢，規劃修編工作組注重了基本農田的修建和經(jīng)濟林的規劃；提出了重視機械化施工、專(zhuān)業(yè)化治理和注重利用大自然的自我恢復能力規劃生態(tài)修復措施；強調了責任到村、到農戶(hù)的承包管護和運行管理，以保障治理措施的完好，治理效益的可持續發(fā)揮。

　　水土保持新挑戰來(lái)源：

　　1.首次全流域的水土保持規劃

　　歷史上，由于黃河（龍羊峽以上）源頭區生態(tài)環(huán)境問(wèn)題較小、黃河下游山東的大汶河等支流面積較小，而黃河中游黃土高原地區的水土流失十分嚴重，是造成黃河下游河道淤積抬高的危害所在，所以以往的黃河流域規劃中的水土保持部分或水土保持專(zhuān)項規劃范圍全部為黃河中游黃土高原地區，掌握的主要是黃河中游黃土高原地區的情況和資料，缺乏對全流域水土流失和水土保持狀況的把握以及對全流域經(jīng)濟社會(huì )現狀的了解。

　　國家經(jīng)濟社會(huì )的發(fā)展和新時(shí)期黃河治理開(kāi)發(fā)新理念的要求，決定了本次水土保持規劃修編范圍為全黃河流域，包括黃河源頭區、黃河中游黃土高原區和黃河下游區。新一輪的黃河流域規劃修編工作首次涉及全流域的水土保持規劃修編，在資料收集、現狀分析、規劃論證、措施布局等方面均提出了新的挑戰：需要劃分上中下游的水土流失類(lèi)型區，確定全流域的水土流失面積，區分上中下游各�。▍^）的水土流失面積，核實(shí)現狀治理面積，分析不同區域的水土流失生態(tài)問(wèn)題，收集經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展資料，合理確定不同地區和不同時(shí)段的治理規模，科學(xué)設計治理措施的總體布局等。

　　2.需要確定全流域的水土流失面積，并區分出黃河源區的水土流失面積

　　我國最新的水土流失數據是2000年的遙感成果，但該成果僅區分出以�。▍^）為單位的水土流失面積，沒(méi)有按流域區分出水土流失面積，而且為了衡量和計算治理水土流失的進(jìn)度與成效，還需要一個(gè)“本底”水土流失面積。

　　經(jīng)過(guò)分析論證，結合本次規劃修編的任務(wù)要求，確定以1990年的全國遙感監測成果為主，水土流失總面積為46.50萬(wàn)平方公里，其中水蝕面積34.71萬(wàn)平方公里，風(fēng)蝕面積11.79萬(wàn)平方公里。

　　為了突出河源區治理，需要區分出龍羊峽以上13萬(wàn)平方公里的水土流失面積。由于1990年的全國遙感監測資料沒(méi)有明確劃分出河源區的水土流失面積，經(jīng)過(guò)分析論證和技術(shù)咨詢(xún)，確定采取一定的技術(shù)措施，參考20世紀90年代的龍羊峽入庫泥沙，參照1998年黃委系統遙感監測資料成果，從1990年的全國遙感監測成果中劃分出河源區的水土流失面積，并分攤到相應省份。

　　3.需要確定水土保持現狀減沙量

　　現在采用的水土保持減沙3億噸是20世紀90年代的數據。截至2005年黃河流域已經(jīng)治理了21.5萬(wàn)平方公里的水土流失面積，比20世紀90年代增加了6.5萬(wàn)平方公里（其中包括封禁治理1.3萬(wàn)平方公里）。因此“3億噸”已經(jīng)不能正確反映現狀（21世紀初）的水土保持減沙效果，需要重新分析論證。

　　根據黃河年輸沙量的變化，規劃修編工作組收集有關(guān)各方的研究成果和歷年公布的水土保持減沙數據，經(jīng)過(guò)綜合分析，提出了新的治理減沙數據。經(jīng)黃委科技委專(zhuān)家會(huì )議咨詢(xún)，初步確定水土保持現狀減沙效果為3.5億～4.5億噸。

　　4.首次涉及鞏固提高治理

　　生態(tài)環(huán)境治理的治理措施和治理效果具有明顯的區域特征和時(shí)代特點(diǎn)。

　　不同的區域因其自然條件不同，各種措施的保存率也不同：在土壤侵蝕嚴重的地區，溝道中的淤地壩很快就淤滿(mǎn)失效；在暴雨多發(fā)區，溝道工程和坡面措施經(jīng)常發(fā)生水毀；在降水量較少的地區，植物措施的成活率和保存率較低……

　　治理水土流失是人類(lèi)經(jīng)濟活動(dòng)的組成部分，因此水土保持具有明顯的時(shí)代特征。在以糧為綱的時(shí)代，大修基本農田，為了生產(chǎn)糧食；在市場(chǎng)經(jīng)濟時(shí)代，大種經(jīng)濟林果，獲取現金收入。同時(shí)經(jīng)濟社會(huì )的發(fā)展，也促使治理措施的“鞏固提高”與“升級換代”：20世紀70年代以前，社會(huì )財力和治理能力有限，治理措施多為標準較低的小型淤地壩、產(chǎn)量較低的窄條梯田、經(jīng)濟效益較低的傳統樹(shù)草……

　　隨著(zhù)國家財力的增加，治理生態(tài)環(huán)境的能力大大提高；區域經(jīng)濟的發(fā)展和農村產(chǎn)業(yè)結構調整，對治理措施的標準和治理效益提出了新的、更高的要求。特別是把初步治理面積的持續、增加對缺損措施的修補完善和對老舊措施的鞏固提高提到了規劃的議事日程。需要對已經(jīng)治理過(guò)的、但質(zhì)量不高、效益較低的窄條梯田、稀疏草地、疏林地、病險淤地壩等開(kāi)展鞏固提高治理：對窄條梯田進(jìn)行擴寬修建，對稀疏林草地進(jìn)行補植補播，對病險淤地壩進(jìn)行除險加固。

　　5.需要區分水蝕與風(fēng)蝕，重視風(fēng)蝕區的治理規劃

　　在黃河中游黃土高原地區，水力侵蝕、風(fēng)力侵蝕等是該地區水土流失的主要侵蝕類(lèi)型，且大量的風(fēng)蝕面積仍然存在，繼續向黃河及其支流輸沙。因此，下一步在加強對水蝕類(lèi)型的水土流失進(jìn)行治理的同時(shí)，還要重視風(fēng)蝕類(lèi)型的水土流失治理。

　　針對11.79萬(wàn)平方公里的風(fēng)力侵蝕水土流失類(lèi)型，本次規劃根據其自然條件和治理成本，區分出易治理面積和不易治理面積。其中毛烏素沙漠和庫布齊沙漠水分條件較好的半流動(dòng)沙丘與平緩的風(fēng)沙灘地為易治理面積；集中的流動(dòng)沙丘，特別是位于庫布齊沙漠中西部的年降水量較少、地下水位較深的大面積流動(dòng)沙丘為不易治理面積。對于易治理的風(fēng)蝕區，可采取生態(tài)修復和植樹(shù)種草的生物防治措施進(jìn)行治理，對于其中的裸露沙地采取人工栽植機械沙障進(jìn)行防風(fēng)固沙。

　　新一輪的規劃修編是在社會(huì )需求和流域的狀況等均與以往有了巨大變化的新形勢下開(kāi)展的。深刻領(lǐng)會(huì )國家對流域規劃修編的要求，深入分析區域經(jīng)濟社會(huì )狀況，認真研究流域水土流失的變化，正確把握流域水土保持規劃的主脈，是完成好本次規劃修編任務(wù)的基礎�；�于此，規劃修編工作組將繼續扎實(shí)工作，完成好本次規劃修編任務(wù)，為今后一段時(shí)期的黃河流域水土保持治理提供合理可行的技術(shù)依據。