水利投融資政策是指在水利建設領(lǐng)域投資、融資、補償等政策與法規的總稱(chēng)，它可以分解成水利投資政策、融資政策和補償政策三個(gè)部分。因而，考察外國的水利投融資政策，可從三個(gè)視角進(jìn)行分析。

　　一、美國、日本的水利投融資政策

　　1.美國的水利投融資政策

　　(1)投資政策：一是明確投資主體及其事權的劃分。美國水利項目的建設與開(kāi)發(fā)的投資主體包括各級政府、各私人部門(mén)和居民，政府占據了絕對重要的投資主體地位，水利項目60%以上投資均源于各級政府的資金投入。按職責管轄范圍，聯(lián)邦政府主要負責大河及跨州河流的治理，地方政府主要負責中小河流的治理。二是按水利事權的劃分實(shí)施投資主體分攤投資。比如防洪工程，70年代以后聯(lián)邦政府負擔65%，地方負擔35%。三是不同的時(shí)期，投資重點(diǎn)選擇不同。如本世紀70年代，美國對西部地區確立環(huán)境和生態(tài)保護為水利建設的首要目標，其投入占建設資金比重超過(guò)80%。

　　(2)融資政策：一是廣辟融資渠道，主要有美國各級政府財政撥款、聯(lián)邦政府提供優(yōu)惠貸款、向社會(huì )發(fā)行債券、建立政府基金、向受益區征稅、項目業(yè)主自籌資金、社會(huì )團體或個(gè)人的捐贈等。二是資金融通方式與使用結構多樣化。美國水利資金的融資方式表現為直接融資與間接融資并存，政府財政性資金雖然在水利資金中占據主要地位，但只有少部分財政性資金具有無(wú)償性，而大部分財政性資金則通過(guò)市場(chǎng)化貸給非公益性水利項目有償使用。從水利資金使用結構來(lái)看，它隨不同的建設時(shí)期和不同性質(zhì)的工程項目有所不同，防洪工程較多地依靠政府撥款，而水利和城鎮供水項目較多地依靠發(fā)行債券。

　　(3)補償政策：美國十分重視水利項目的運營(yíng)成本的補償，以保持水利項目的可持續利用。防洪和改善生態(tài)等公益性項目的維護運行管理費用主要由各級政府財政撥款或向保護區內征收的地產(chǎn)稅開(kāi)支;以供水和發(fā)電為主兼有防洪、灌溉等功能的綜合水利工程，維護運行管理費用由管理單位通過(guò)征收水(電)費補償并自負盈虧;灌溉工程在使用期限內，其運行管理費由地方政府支付，對于水利工程的折舊費，實(shí)施嚴格提取，并專(zhuān)門(mén)用于水利項目的更新改造和再投資。

　　2.日本的水利投融資政策

　　(1)投資政策：根據不同工程實(shí)施投資分攤的政策。日本的水利資金投資主體主要是國家、地方政府、農民和項目業(yè)主，國家和地方政府僅對水利公益事業(yè)進(jìn)行大量投入，而把水利非公益事業(yè)推向市場(chǎng)，由項目業(yè)主負擔，政府提供一定的補助。盡管如此，日本的水利資金投入以國家和地方政府的資金注入占據主導地位，并且水利投資一直在各類(lèi)公益事業(yè)中占據首位。

　　(2)融資政策：實(shí)施多元化的融資。日本水利資金融資渠道主要有：各級政府財政撥款、向銀行貸款、向社會(huì )發(fā)行債券、自籌和接受捐贈款項等。

　　(3)補償政策：實(shí)施分攤補償政策。日本的水利工程的運行管理費用的補償一般由國家和地方政府負擔一半以上(50%～80%)，農民負擔一部分(20%～50%)。對于水利工程的折舊，專(zhuān)門(mén)用于水利工程的更新改造。

　　二、我國水利投融資政策的現狀和問(wèn)題

　　1.我國水利投融資政策的現狀

　　在計劃經(jīng)濟體制下，我國水利部門(mén)是嚴格的執行計劃性水利投融資政策，在投資方面，表現出“國家出錢(qián)+農民出力”的投入結構體系。在融資方面，由政府高度統一管理。

　　隨著(zhù)社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制的逐步建立，我國水利的投資融資政策開(kāi)始向多元化、多層次、多渠道的投融資政策體制靠近。為了建立起“三多”的投融資政策，國家先后制定了《水利產(chǎn)業(yè)政策》、對水管單位實(shí)施產(chǎn)權制度改革并推向市場(chǎng)、水價(jià)政策的調整、設立水利建設基金等一系列政策措施。這些政策對水利投融資體系的建立產(chǎn)生了積極的作用。

　　2.我國水利投融資政策存在的問(wèn)題

　　一是對綜合利用水利工程缺乏合理的政企分工。在《水利產(chǎn)業(yè)政策》中，明確確立了甲、乙兩類(lèi)項目，然而在實(shí)際中存在大量綜合利用多功能的水利工程，其既有非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)、又有經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，既有較大的社會(huì )效益，又有一定的經(jīng)濟效益，對這類(lèi)項目，《水利產(chǎn)業(yè)政策》并無(wú)明確定義，這無(wú)疑增加了政策標準的難度。因為政企分工不明，所以使水管單位還需承擔公益型水利事業(yè)的管理和維護責任，而相關(guān)的費用又不能獲得足夠的補償。

　　二是缺乏吸引民間和外商投資的激勵政策。作為經(jīng)營(yíng)性的水利項目，供水和水電項目是能吸引民間和外商投資的，但現有政策的吸引力顯然不夠。如供水工程的水價(jià)仍按國務(wù)院1985年制定的標準執行，農業(yè)、生活用水采用保本或微利水價(jià)，工業(yè)用水水價(jià)的利潤率為4%～6%，這

　　種價(jià)格無(wú)疑偏低。由于價(jià)格關(guān)系沒(méi)有理順，很難吸引非政府投資者的投資。同時(shí)，現行水價(jià)格也不利于水利項目通過(guò)資本的自我積累求得可持續發(fā)展。

　　三是水利建設基金籌資措施不完善。目前我國水利建設基金主要采取從各項政府性基金提取一定比例(3%)的方式，而不是采取對終端使用者“價(jià)外加價(jià)”或“價(jià)外加費”的辦法。從實(shí)際執行來(lái)看，這種方式有其局限性，應該按照固定資產(chǎn)的投資總額的一定比例提取。

　　四是割裂的管理體制制約了水利發(fā)展，如城鎮供水實(shí)行的是上、下游割裂的管理體制，上游水資源開(kāi)發(fā)由水利部門(mén)負責，下游的自來(lái)水工程由建設部門(mén)負責，這種割裂的管理體制無(wú)法實(shí)現對水資源的統一管理。

　　三、中外水利投融資政策的異同

　　1.中外水利投融資政策的共性

　　一是政府充當水利物品投融資的主要角色。二是注重水利項目的區分和各級政府間事權及投資的分攤，各國政府為了積極引入市場(chǎng)機制，讓市場(chǎng)在水利建設中發(fā)揮作用，充分動(dòng)員全社會(huì )的力量進(jìn)入水利建設領(lǐng)域。三是廣泛開(kāi)辟多元化的融資渠道，各國為了減輕政府財政緊張的困難，努力發(fā)動(dòng)全社會(huì )的資金力量投入水利建設。四是注重水利項目的可持續發(fā)展。

　　2.中外水利投融資政策的差異

　　一是各國的水利投融資政策體現的投資重點(diǎn)不同。二是資金使用效率或方式的不同。在發(fā)達的市場(chǎng)經(jīng)濟國家，除了純公益性水利項目政府的財政資金是無(wú)償使用外，其余財政資金一般都實(shí)施有償使用，稱(chēng)為財政資金的市場(chǎng)化配置。而在我國現行水價(jià)被體制或人為的扭曲，使得部分水利項目簡(jiǎn)單再生產(chǎn)都無(wú)法維持，許多工程項目老化失修，并且我國大部分財政資金均屬于無(wú)償性投入使用，由于資金使用主體并沒(méi)有償還的壓力，因而也缺乏提高資金使用效率和效益的積極性。三是水利投融資政策的法制保障不同。發(fā)達的市場(chǎng)經(jīng)濟國家，法制貫穿了水利工程建設與管理的全過(guò)程。四是利用外資的程度與水平存在較大差異。發(fā)展中國家由于資金緊缺十分重視利用外資;而發(fā)達國家由于本身的資金實(shí)力雄厚，利用外資并不是水利資金融資的一個(gè)主要渠道。五是市場(chǎng)經(jīng)濟國家還嚴格區分財政無(wú)償性資金和其他有償性資金的投入方向，一般把財政無(wú)償性資金配置于純公益性項目，而把其他有償性水利資金配置于非公益性項目，并通過(guò)收費、稅的形式加以?xún)斶�。而在我國，這種配置還不十分嚴格，在一定程度上影響了資金的整體使用效率。

　　四、健全和完善我國水利投融資政策的思考

　　1.國外“政策”對我國的啟示與借鑒

　　(1)水利投融資政策要上升到法制的高度。水利建設和管理中的許多方面僅靠政策規定并不具有強制約束力，尤其在水資源開(kāi)發(fā)利用方面，部門(mén)和地區間利益存在沖突而未能有效協(xié)調到水資源的可持續利用的軌道上來(lái)，因而，對水利投融資政策中的某些環(huán)節和某些內容通過(guò)立法予以明確就顯得十分必要。

　　(2)必須明確投資主體與受益主體的權責利。對不同性質(zhì)的水利項目，通過(guò)立法的形式明確項目法人主體和受益主體以及投資者所享有的權利和義務(wù)，以保證水利工程建設和運營(yíng)的順利進(jìn)行。

　　(3)建立財政的投入和補償機制。政府對水利的財政投入應該是水利資金投入的主渠道，但是，政府財政性投入必須靈活多樣化：首先，水利要與其他基礎設施協(xié)同發(fā)展，水利的財政性投入要有一個(gè)財政投入穩定增長(cháng)的保證。其次，財政資金無(wú)償投入與有償使用相結合，對純水利公益物品只能是財政無(wú)償性的方式投入，但對非公共物品也有必要給予財政支持，但支持的方式應該是多樣化。最后，改變財政補償機制。逐步將部分供水按市場(chǎng)加以配置，使水價(jià)有大幅度提高，國家對水利設施的補償轉向對困難人口實(shí)行用水補貼，實(shí)現社會(huì )收入再分配。

　　(4)積極創(chuàng )新多種融資方式。多采取間接融資方式，即鼓勵水利項目業(yè)主上市發(fā)行股票、債券，以及政府出面發(fā)行水利建設債券，并以其收益、收費和政府財政性補助資金還本付息。

　　(5)明晰的產(chǎn)權制度和法人責任制是水利實(shí)體有效運行的關(guān)鍵。對公益性和經(jīng)營(yíng)性的水利資產(chǎn)要進(jìn)行嚴格區分。公益性的水利資產(chǎn)政策授權水管主體進(jìn)行社會(huì )性的運營(yíng)與管理，其產(chǎn)權一般屬于國家，政府財政對資產(chǎn)運營(yíng)成本予以補償。但對經(jīng)營(yíng)性水利資產(chǎn)，政府通過(guò)立法的形式明晰水利資產(chǎn)的產(chǎn)權，并將法人財產(chǎn)權授予水管單位，使水管單位成為自主經(jīng)營(yíng)、自負盈虧、獨立承擔市場(chǎng)的責任和義務(wù)，促進(jìn)水利產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

　　2.完善我國水利投融資政策的建議

　　(1)健全水利的投資機制。一是劃清水利項目的類(lèi)屬，明確市場(chǎng)與政府以及各級政府投資分攤比例。二是完善政府財政投入機制。政府財政投入機制包括財政投入穩定

　　增長(cháng)的機制、財政補償機制和財政信貸機制三個(gè)方面的內容。對水利建設的投入水平必須保持與其他基礎設施建設投入水平的協(xié)同性，從而需要水利財政投入穩定增長(cháng)。

　　(2)建立靈活有效的融資機制。一是調整水利融資政策，遵循水利項目不同的投資分工制度，形成新的有效率的水利融資政策。二是改善融資環(huán)境，規范貨幣市場(chǎng)和資本市場(chǎng)的發(fā)展。三是創(chuàng )造新的融資方式，鼓勵有實(shí)力的水管單位上市發(fā)行股票、債券，擴大資本金和經(jīng)營(yíng)規模。四是改善投資環(huán)境，積極利用外資，鼓勵國內外投資者以獨資、合資合作、BOT等多種方式參與水利建設。

　　(3)培育規范化的水利市場(chǎng)主體。一是轉變水管主體的性質(zhì)與職能，建立水利經(jīng)營(yíng)管理的法人實(shí)體。二是加快水利產(chǎn)權制度的改革。對現有水利資產(chǎn)實(shí)現經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)和公益性資產(chǎn)的分屬，然后將水利資產(chǎn)的法人財產(chǎn)權賦予給水利經(jīng)濟實(shí)體，使水利經(jīng)濟實(shí)體真正承擔起保值增值的責任。

　　(4)完善投資回收補償機制。對屬于產(chǎn)業(yè)部分的水利項目，關(guān)鍵是要理順水(電)價(jià)，同時(shí)運用財政、金融和稅收手段，使供水(電)收入達到彌補運行費用和水利設施投資的水平;對防洪等公益型項目的運行維護管理，各級財政要足額支付。

　　(5)加強水利投融資法制建設。各級政府和投資主體之間的投資分攤、權責利的保障要通過(guò)立法進(jìn)一步明確。水利工程的立項、審批程序、水利價(jià)格政策、節約用水政策、水污染防治政策等，也要通過(guò)立法予以明確。