國家土地所有權由國務(wù)院代表國家行使。國務(wù)院可通過(guò)制訂行政法規或者發(fā)布行政命令授權地方人民政府或其職能部門(mén)行使國家土地所有權。被授權的縣級以上地方人民政府及其職能部門(mén)以本機關(guān)的名義行使國家土地所有權，但須依法經(jīng)有審批權的人民政府審批。

　　國有土地使用權的出讓、租賃、劃撥經(jīng)有批準權的人民政府批準后，由市、縣人民政府土地管理部門(mén)作為國有土地所有者代表實(shí)施；國家直接以國有土地使用權對企業(yè)進(jìn)行投資的，由國務(wù)院或者地方人民政府土地管理部門(mén)委托的國有企業(yè)或者政府機構代表國家土地所有者行使投資者權益。

　　在由市、縣人民政府土地管理部門(mén)行使國家土地所有權的收益權和處分權（如出讓、租賃、劃撥）時(shí)，應依法報有審批權的人民政府審批。此時(shí)，對外擔任國有土地所有者代表的，仍然是市、縣人民政府土地管理部門(mén)。因為從法律關(guān)系上看，市、縣人民政府土地管理部門(mén)代表國家是以本機關(guān)的名義直接與用地者發(fā)生法律上的權利、義務(wù)關(guān)系，如簽定出讓合同。明確其具有國有土地所有者代表的身份，才能使其與用地者的法律關(guān)系明確、具體，發(fā)生爭議糾紛時(shí)也便于確定責任。當市、縣人民政府土地管理部門(mén)未經(jīng)依法審批而行使國有土地的收益權及處分權時(shí)，依《土地管理法》第78條的規定，認定其行為無(wú)效，并依法處理相關(guān)的法律后果。

　　在我國，國家土地所有權的代表是單一的。但是，在這種情況下，行使國家土地所有權的主體可以是多級的。根據我國現行的政權體制，中央人民政府即國務(wù)院是國家所有權的惟一代表，這是毫無(wú)疑問(wèn)的。但是，權利的行使并不等同于權利的歸屬；權利歸屬的單一性并不妨礙權利行使方式的多樣性、靈活性。委托行使所有權是各國財產(chǎn)法普遍承認的一種方式。所以，地方政府經(jīng)中央政府授權，可以代表國家行使所有權。也就是說(shuō)，我國采用的是“單一代表、分級行使”的制度，而地方政府的行使權不是以所有權代表的資格為基礎，而是以所有權代表即中央政府的授權為基礎�！锻恋毓芾矸ā返�2條第2款規定“全民所有，即國家所有土地的所有權由國務(wù)院代表國家行使”，是單一代表制的體現�！冻擎倗�有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第9條規定“土地使用權出讓?zhuān)�由市、縣人民政府負責”，第11條規定“土地使用權出讓合同應當按照平等、自愿、有償的原則，由市、縣人民政府土地管理部門(mén)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)出讓方）與土地使用者簽訂”，則是分級行使制的體現。在實(shí)踐中，長(cháng)期以來(lái)，一直由市、縣人民政府及其土地管理部門(mén)直接行使國有土地的收益權、處分權，并依法律規定報上級人民政府審批以及向上級人民政府上繳部分土地收益。這種格局已經(jīng)形成，并將長(cháng)期繼續下去。

　　國有土地使用權作價(jià)出資或入股，依現行法律規定，不由人民政府土地管理部門(mén)直接作為國有股份代表行使所有權，而是由土地管理部門(mén)與國有股權的持股單位簽訂委托持股合同，由國有股權持股單位統一持股。在此，實(shí)際存在委托與轉委托關(guān)系。地方土地管理部門(mén)本來(lái)是受?chē)鴦?wù)院委托擔任國有土地所有者代表，由于國有土地使用權在作價(jià)出資或人股后已經(jīng)轉換為股權或者其他形式的投資者權益，它們又將這些權利委托給國有股權持股單位，最終由國有股權持股單位與接受投資的企業(yè)發(fā)生法律關(guān)系。因此，從外部法律關(guān)系來(lái)講，國有股權持股單位成為國有土地所有者代表。