新《土地管理法》規定：“國家鼓勵單位和個(gè)人按照土地利用總體規劃，在保護和改善生態(tài)環(huán)境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下，開(kāi)發(fā)未利用的土地；適宜開(kāi)發(fā)為農用地的，應當優(yōu)先開(kāi)發(fā)成農用地。”“開(kāi)發(fā)未利用的土地，必須經(jīng)過(guò)科學(xué)論證和評估，在土地利用總體規劃劃定的可開(kāi)墾的區域內，經(jīng)過(guò)依法批準后進(jìn)行。”從以上規定看，一方面國家鼓勵合理開(kāi)發(fā)利用土地，特別是開(kāi)發(fā)成農用地，同時(shí)又規定，無(wú)論開(kāi)發(fā)成建設用地還是開(kāi)發(fā)成農用地，都必須經(jīng)過(guò)依法批準。

　　實(shí)際上，自我國實(shí)行土地統一管理體制以來(lái)，農用土地開(kāi)發(fā)就依法納入了用地審批的范疇。1991年頒布的《土地管理法實(shí)施條例》規定：“開(kāi)發(fā)國有荒山、荒地、灘涂，必須向當地土地管理部門(mén)提出申請，由縣級以上地方人民政府按照省、自治區、直轄市規定的批準權限批準”：“一次性開(kāi)發(fā)一萬(wàn)畝以上二萬(wàn)畝以下土地的，須經(jīng)國家土地管理局批準；一次性開(kāi)發(fā)二萬(wàn)畝以上土地的，須經(jīng)國務(wù)院批準。”1992年，原國家土地管理局發(fā)出《關(guān)于加強土地后備資源開(kāi)發(fā)項目審批管理工作的通知》，對開(kāi)發(fā)國有土地后備資源的審批辦法作了具體規定。

　　目前，從有關(guān)法律法規的規定看，對集體土地開(kāi)發(fā)成農用地的管理規定較少，這部分土地開(kāi)發(fā)涉及農民千家萬(wàn)戶(hù)，比較零散，但數量也較大。如何加強對集體土地開(kāi)發(fā)利用的管理，使集體土地開(kāi)發(fā)成農用地同樣做到科學(xué)合理、符合規定的要求，需要在新《土地管理法》的配套法規和各地有關(guān)土地管理法規中具體加以明確。