在我國全面建設小康社會(huì )，加快推進(jìn)社會(huì )主義現代化的新的歷史時(shí)期，西部大開(kāi)發(fā)戰略的實(shí)施、新型工業(yè)化的推進(jìn)、城鎮化進(jìn)程的加快、城鄉居民生活水平的提高，都對水土資源的可持續利用、生態(tài)環(huán)境的保護和改善，提出了新的更高的要求。為全面貫徹水土保持法律法規和可持續的科學(xué)發(fā)展觀(guān)，進(jìn)一步落實(shí)國務(wù)院批準的《全國生態(tài)環(huán)境建設規劃》和《全國生態(tài)環(huán)境保護綱要》確定的任務(wù)，明確21世紀初期我國水土保持預防監督工作的指導思想、目標任務(wù)、總體布局、對策措施，預防和治理水土流失，保護和改善生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)人與自然和諧，以水土資源的可持續利用和維系良好生態(tài)環(huán)境，保障經(jīng)濟社會(huì )的可持續發(fā)展，特制訂本綱要。

　　一、水土保持預防監督工作現狀與問(wèn)題

　�。ㄒ唬┧�土保持預防監督工作成效

　　1.改革開(kāi)放以來(lái)，特別是1991年《中華人民共和國水土保持法》頒布實(shí)施后，水土流失防治工作步入了法制軌道。水行政主管部門(mén)依法認真履行職能，加強與相關(guān)部門(mén)的合作，推進(jìn)依法行政，強化預防監督，嚴厲查處違法案件，認真落實(shí)法律規定，堅持開(kāi)展水土保持宣傳，控制人為水土流失取得很大成效，突出表現在：全社會(huì )及全民的水土保持意識和法制觀(guān)念普遍得到了增強；水土保持法律法規體系、監督執法體系和技術(shù)服務(wù)體系初步建立，縣級以上發(fā)布水土保持法規性文件2000多個(gè)，全國有監督執法人員7.4萬(wàn)人，頒發(fā)開(kāi)發(fā)建設項目水土保持方案編制資格證書(shū)1300多個(gè)，執法人員和水土保持方案編制人員持證上崗；地方人民政府依法劃定并公告了縣級、省級水土流失重點(diǎn)預防保護區、重點(diǎn)監督區和重點(diǎn)治理區；開(kāi)發(fā)建設項目水土保持“三同時(shí)”制度逐步得到落實(shí)，國家重點(diǎn)建設項目的水土保持方案報批率達80％以上，開(kāi)發(fā)建設項目共治理人為水土流失面積3萬(wàn)多平方公里，攔擋棄土棄渣8億多噸，建成了一批恢復治理示范工程；開(kāi)展了城市建設水土流失防治試點(diǎn)工作，加強了城市自然植被、景觀(guān)保護和水系綠化美化；水土保持監測網(wǎng)絡(luò )建設工作開(kāi)始起步，完成了全國第二次水土流失遙感調查和公告；水土保持生態(tài)修復工程開(kāi)始試點(diǎn)并逐步展開(kāi)，在塔里木河、黑河等重點(diǎn)流域實(shí)施的生態(tài)調水，有效地遏制了區域生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢。

　�。ǘ�）當前的人為水土流失問(wèn)題

　　2.全國水土流失嚴重、生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢尚未得到根本遏制，邊治理邊破壞的現象十分突出�？傮w上看，重點(diǎn)防治區和開(kāi)發(fā)建設項目水土保持成效突出，城市水土保持取得突破性進(jìn)展，但廣大農村牧區水土流失依然嚴重；氣候變化、地質(zhì)活動(dòng)等自然因素與人為不合理的開(kāi)發(fā)建設活動(dòng)共同作用，極大地加劇了水土流失的發(fā)生與發(fā)展。突出表現在：局部地區林草植被面積減少，水源涵養能力下降，加劇了洪澇災害；西部地區脆弱的生態(tài)環(huán)境繼續惡化，長(cháng)江上游、黃河中游水土流失嚴重，西南石灰巖地區陡坡開(kāi)墾、“石化”面積擴大，造成土地資源匱乏、土地生產(chǎn)力下降或喪失，威脅人類(lèi)生存；江河源頭水土資源不合理開(kāi)發(fā)利用，綠洲、濕地和湖泊縮減；特殊生態(tài)功能區植被缺乏有效保護，導致水資源緊缺，生態(tài)功能退化；草原區過(guò)載過(guò)牧，亂采亂挖，長(cháng)期得不到休養生息，草原退化、沙化、鹽堿化嚴重，沙塵暴頻繁發(fā)生；東北黑土地過(guò)度墾殖、黑土流失、黑土層變��；資源開(kāi)發(fā)和基本建設活動(dòng)破壞植被，隨意棄土棄渣，導致江河湖庫淤積，甚至誘發(fā)滑坡和泥石流災害；城市開(kāi)發(fā)建設、開(kāi)山、采石、取土、挖沙，破壞自然景觀(guān)。

　�。ㄈ�）預防監督工作存在的問(wèn)題

　　3.全國第二次水土流失遙感調查表明，全國的水土流失面積356萬(wàn)平方公里，占國土面積的37％。特別是人為水土流失仍呈加劇的趨勢，每年新增人為水土流失1.5萬(wàn)平方公里，影響國家西部大開(kāi)發(fā)戰略和全面建設小康社會(huì )目標的實(shí)現，制約我國經(jīng)濟社會(huì )的可持續發(fā)展，對國家的生態(tài)安全構成威脅。面對嚴峻的形勢，水土保持預防監督工作任務(wù)十分繁重和艱巨，同時(shí)，存在著(zhù)一些不相適應的問(wèn)題：一是人們保護水土資源和生態(tài)環(huán)境的意識不強，重開(kāi)發(fā)輕保護，肆意破壞植被，隨意棄土棄渣；二是法制不夠完善，存在有法不依、執法不嚴、違法不究、行政干預等問(wèn)題；三是水土保持監督管理手段和設備落后，經(jīng)費缺乏，監督管理機構不健全，執法人員素質(zhì)不夠高；四是全國的水土保持監測預報系統還不健全，監測工作尚未全面展開(kāi)，對水土流失的監控時(shí)效性差。

　　二、指導思想、基本原則與目標任務(wù)

　�。ㄒ唬┲笇�思想

　　4.全國水土保持預防監督工作的指導思想是：全面貫徹“三個(gè)代表”重要思想和十六大精神，落實(shí)可持續的科學(xué)發(fā)展觀(guān)，堅持保護資源和保護環(huán)境的基本國策，按照全面建設小康社會(huì )的要求，全面實(shí)施《水土保持法》，堅持預防為主、保護優(yōu)先的原則，大力推進(jìn)分區防治戰略，強化預防監督，落實(shí)管護責任，遏制水土流失及生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢，以堅決控制人為水土流失和維護國家生態(tài)安全為目標，不斷提高人民群眾的生活質(zhì)量，促進(jìn)人與自然和諧，以水土資源的可持續利用和維系良好生態(tài)環(huán)境，保障經(jīng)濟社會(huì )的可持續發(fā)展。

　�。ǘ�）基本原則

　　5.全國水土保持預防監督管理工作的基本原則：

　　堅持“預防為主，保護優(yōu)先”的原則，控制人為水土流失，全面加強預防保護工作，依法保護和合理利用水土資源；

　　堅持“分類(lèi)指導，分區防治”的原則，依法劃定重點(diǎn)預防保護區、監督區、治理區，健全分區防治、分級負責的管理體制；

　　堅持“依法行政，管理規范”的原則，依法建立健全監督機制，實(shí)現管理工作規范化；

　　堅持“監測先行，科學(xué)管理”的原則，加強監測預報工作，提高水土保持工作的科學(xué)性和針對性；

　　堅持“誰(shuí)開(kāi)發(fā)誰(shuí)保護，誰(shuí)造成水土流失誰(shuí)負責治理”的原則，依法落實(shí)人為水土流失防治責任和水土保持“三同時(shí)”制度。

　�。ㄈ�）主要目標與任務(wù)

　　6.到2015年，建立完善配套的水土保持法規體系，健全執法機構，提高執法隊伍素質(zhì)，規范技術(shù)服務(wù)工作，全面落實(shí)水土保持“三同時(shí)”制度，落實(shí)管護責任，有效控制人為因素產(chǎn)生的水土流失，從根本上扭轉生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢，使植被覆蓋率大幅度提高，水土資源得到有效保護和可持續利用，為全面建設小康社會(huì )提供支撐和保障。建立水土保持監測系統，定期公告水土流失動(dòng)態(tài)。

　　7.主要任務(wù)：

　�。�1）建立全國水土保持監測系統，建成水利部水土保持監測中心、7個(gè)流域監測中心站、31個(gè)省級監測總站、175個(gè)重點(diǎn)分站和典型區監測點(diǎn)的全國水土保持監測網(wǎng)絡(luò )。結合全國防汛信息系統建設，充分利用現有水文站網(wǎng)，合理布設監測站點(diǎn)，全面提高數據采集、傳輸的質(zhì)量和穩定性。對三峽庫區、晉陜蒙接壤區、環(huán)京津風(fēng)沙源區、退耕還林區、塔河及黑河下游區、南水北調等區域實(shí)施重點(diǎn)監測。每年對重點(diǎn)項目水土流失動(dòng)態(tài)進(jìn)行公告，每5年對重點(diǎn)地區進(jìn)行一次公告，每10年公告一次全國水土流失狀況；

　�。�2）加強對生態(tài)環(huán)境良好區域保護工作的力度，制止人為破壞，充分發(fā)揮其應有的生態(tài)效益和社會(huì )效益；

　�。�3）有效保護綜合治理的成果，落實(shí)管護責任，使其經(jīng)濟效益、生態(tài)效益和社會(huì )效益得到持續發(fā)揮，生態(tài)環(huán)境良性循環(huán)；

　�。�4）水土保持生態(tài)修復工程全面展開(kāi)并取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，實(shí)施生態(tài)修復面積120萬(wàn)平方公里，通過(guò)自然修復，使大范圍的植被覆蓋率得到恢復和提高，水土流失程度大幅度減輕；

　�。�5）加強“四荒”土地開(kāi)發(fā)的管理工作，規范“四荒”土地開(kāi)發(fā)方式，在“四荒”開(kāi)發(fā)中，落實(shí)水土保持“三同時(shí)”制度，有效保護天然植被和自然生態(tài)景觀(guān)；

　�。�6）開(kāi)發(fā)建設項目水土保持“三同時(shí)”制度得到全面落實(shí)，開(kāi)發(fā)建設與水土流失防治同步，水土保持方案報批率達到90％以上，使80％以上的廢棄土石渣得到攔擋和防護，水土保持功能得到恢復，生態(tài)環(huán)境更加良好；

　�。�7）有效控制城市開(kāi)發(fā)建設中的水土流失，使多數城市（鎮）人居環(huán)境有較大改善，人與自然更加和諧，生態(tài)良好、環(huán)境優(yōu)美，到2015年，全國建立100個(gè)國家級、300個(gè)省級水土保持生態(tài)示范城市，建立1000個(gè)水土保持生態(tài)示范城鎮，推動(dòng)水土保持生態(tài)示范村建設。

　　三、重點(diǎn)工作

　�。ㄒ唬┘涌旖ㄔO水土保持監測系統

　　8.全國水土保持監測系統建設。近一、二年內完成全國、七大流域和省級水土保持監測規劃，2006年完成全國水土保持監測網(wǎng)絡(luò )和信息系統建設一、二期工程，建立布局合理、覆蓋全國的水土保持監測網(wǎng)絡(luò )，對全國水土流失狀況實(shí)施及時(shí)、準確、持續的監測，形成標準統一、定量準確、技術(shù)先進(jìn)、時(shí)效性強的水土保持監測系統，建立水土保持定期公告制度，建立并完善全國水土流失本底庫和動(dòng)態(tài)數據庫，為水土保持預防監督管理提供科學(xué)依據。

　　9.主要措施：建立健全各級水土保持監測機構，培養專(zhuān)業(yè)水土保持監測技術(shù)人才，制定數據采集、信息管理、設施設備條件等監測技術(shù)標準，建立健全監測工作年報制度，實(shí)現監測預報技術(shù)的規范化，建立監測機構和監測人員資質(zhì)管理，提高監測質(zhì)量和水平。

　�。ǘ�）建立水土保持重點(diǎn)預防保護區

　　10.建立一批水土保持重點(diǎn)預防保護區。近期國家重點(diǎn)抓好子午嶺、六盤(pán)山、桐柏山、大別山、大興安嶺，岷江、大渡河、白龍江、贛江、湘江上游山地植被保護區；呼倫貝爾、錫林郭勒草原植被保護區；首都水資源保護區、丹江口水源保護區、鄱陽(yáng)湖周邊保護區等預防保護重點(diǎn)工程。各級地方人民政府根據本地區實(shí)際，也要建立本轄區的重點(diǎn)預防保護區。明確保護區界線(xiàn)，并設立明顯標志。

　　11.主要措施：加大保護現有植被的力度，嚴格限制森林砍伐，禁止毀林毀草開(kāi)荒，25度以上耕地實(shí)施退耕還林、退牧還草；堅決制止一切人為破壞現象，減少人為因素對自然生態(tài)系統的干擾；推行以電代柴、以煤代柴，發(fā)展沼氣，逐步改變燃料結構，發(fā)揮林草植被的生態(tài)功能。

　�。ㄈ�）全面推進(jìn)生態(tài)修復

　　12.國家和省、地、縣要劃定生態(tài)修復區。在地廣人稀、生態(tài)脆弱地區建立重點(diǎn)生態(tài)修復區，國家將重點(diǎn)抓好：塔里木河綠洲、黑河流域綠洲、青海三江源區、準格爾盆地、毛烏素沙漠和渾善達克沙地邊緣、青海湖周邊、白龍江上游的甘南及川北草原區、滇西三江地區等生態(tài)修復區。各省根據實(shí)際確定本省重點(diǎn)生態(tài)修復區。

　　13.主要措施：全面實(shí)施生態(tài)自我修復工程，加強監督和管理，改變粗放落后的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式，禁止亂采濫挖，防止過(guò)度放牧；科學(xué)合理安排生態(tài)用水，恢復植被，保護綠洲和濕地；實(shí)行舍飼養殖、輪封輪牧、生態(tài)移民，封禁育林育草，退耕還牧，休牧還草，通過(guò)生態(tài)自我修復，恢復其生態(tài)功能；開(kāi)展牧區水利建設，建設高質(zhì)量的飼草料基地，發(fā)展集約化、可持續發(fā)展的畜牧業(yè)。

　�。ㄋ模�強化重點(diǎn)監督區和“四荒”土地開(kāi)發(fā)的管理

　　14.加強對各類(lèi)資源開(kāi)發(fā)和建設項目的監督管理。國家重點(diǎn)抓好：黃河中游晉陜蒙接壤區煤炭開(kāi)發(fā)區、黃河中游豫陜晉有色金屬開(kāi)發(fā)區、新疆石油天然氣開(kāi)發(fā)區、陜甘寧蒙接壤石油天然氣開(kāi)發(fā)區、長(cháng)江三峽庫區以及國家重點(diǎn)建設的南水北調、西氣東輸、西電東送、青藏鐵路等重點(diǎn)工程的監督管理。各級地方人民政府也要確定本級重點(diǎn)監督區和監督的重點(diǎn)工程，對本轄區的所有重點(diǎn)監督區和重點(diǎn)工程實(shí)施有效監督。加強對“四荒”土地開(kāi)發(fā)的管理，嚴格規范“四荒”及各類(lèi)土地開(kāi)發(fā)活動(dòng)，實(shí)行保護性開(kāi)發(fā)，減少對原生地貌的破壞，堅持山、水、田、林、路綜合治理，開(kāi)發(fā)與治理同步，恢復良好生態(tài)。

　　15.主要措施：嚴格依法行政，強化監管力度，認真落實(shí)水土保持“三同時(shí)”制度；加強宣傳教育，增強開(kāi)發(fā)建設單位和施工建設人員的水土保持意識；科學(xué)制定防治方案和研究治理措施，有效保護生態(tài)環(huán)境，對工程建設中的各類(lèi)開(kāi)挖面、邊坡采取防護措施，棄土棄渣放置在規定的專(zhuān)門(mén)場(chǎng)地攔擋，裸露面恢復林草植被，施工場(chǎng)地進(jìn)行綜合整治，并落實(shí)水土保持設施的施工管理、監理、監測工作；各級水行政主管部門(mén)要加強執法檢查，嚴把水土保持設施的竣工驗收關(guān)；在監督管理區建立一批恢復治理示范工程。

　�。ㄎ澹┘訌娭攸c(diǎn)治理成果管護

　　16.加強對重點(diǎn)治理工程區的管理和維護。國家重點(diǎn)抓好有國家投資的黃河中游多沙粗沙區、長(cháng)江上中游重點(diǎn)支流區、京津周邊風(fēng)沙源區、草原區、西遼河上游區、東北黑土區、海河流域太行山區、珠江石灰巖區等重點(diǎn)治理區成果管護監督。各級地方人民政府要對本轄區重點(diǎn)治理成果落實(shí)管護責任，同時(shí)，根據本地區實(shí)際，確定本級重點(diǎn)治理成果管護區，落實(shí)管護責任。

　　17.主要措施：制定保護治理成果的相關(guān)政策，調動(dòng)治理區群眾積極性，按誰(shuí)治理誰(shuí)受益誰(shuí)管護的原則，落實(shí)成果管護責任，制定管護制度；設立管護標志，建設管護設施，定期報告管護區情況；實(shí)行集體、個(gè)人、專(zhuān)業(yè)隊等多種管護方式，明晰產(chǎn)權和使用權；治理成果允許拍賣(mài)、承包、繼承、轉讓?zhuān)�同時(shí)要明確管護責任；嚴禁隨意占用和破壞治理成果；水行政主管部門(mén)加強檢查、監督，對破壞治理成果的要依法嚴厲查處。

　�。�六）大力推進(jìn)城鎮水土保持

　　18.加強城市水土保持及城鎮化過(guò)程中的水土保持工作。國家主要抓好處于山丘區的經(jīng)濟特區和歷史文化、旅游名城的水土保持生態(tài)示范城市工作；各�。▍^、市）根據本地實(shí)際抓好代表不同類(lèi)型區域的省級水土保持生態(tài)示范城市工作，各市（縣、區）抓好水土保持生態(tài)示范城鎮、示范村工作。

　　19.主要措施：保護城市自然地貌植被，嚴格控制開(kāi)山采石，實(shí)施裸巖裸地治理；對開(kāi)發(fā)建設區的建設實(shí)施嚴格管理，控制和減少建設過(guò)程中的水土流失；對城市水系進(jìn)行綜合整治，提高水系綠化指數和城市雨洪調蓄能力；增加城市綠地，恢復和提高城市生態(tài)系統功能，改善人居環(huán)境；對城市郊區實(shí)施水土保持綜合治理，建設普及科學(xué)知識、開(kāi)展實(shí)驗研究、供市民觀(guān)光休閑的水土保持示范小流域。

　　五、保證措施

　�。ㄒ唬┙∪�法規，依法推進(jìn)預防保護和監督管理

　　20.進(jìn)一步完善法律法規體系。制定和修改相關(guān)配套法規，建立符合可持續發(fā)展要求、適應市場(chǎng)經(jīng)濟體制的水土保持法律法規體系，增強法規的操作性、針對性和實(shí)效性。

　�。ǘ�）加強領(lǐng)導，建立各級領(lǐng)導和有關(guān)部門(mén)責任制

　　21.建立政府領(lǐng)導、人大監督、有關(guān)部門(mén)分工負責、全社會(huì )和公眾參與、水行政主管部門(mén)統一監管的工作體制；建立預防保護責任制，落實(shí)各級政府及有關(guān)部門(mén)的水土保持預防保護責任，實(shí)行任期內目標責任制。資源開(kāi)發(fā)單位、項目法人、施工單位等都要明確預防保護目標和責任。

　�。ㄈ�）強化隊伍建設，提高整體素質(zhì)和工作水平

　　22.加強對監督管理工作的機構建設、設施配備、人員培訓，建立穩定、高效、廉潔的執法隊伍，提高監督執法人員的綜合業(yè)務(wù)素質(zhì)和辦事效率；通過(guò)多種途徑和方式，實(shí)現監督管理人員專(zhuān)業(yè)配套、學(xué)歷達標、文明執法和持證上崗，積極推進(jìn)執法隊伍正規化建設，提高執法能力和執法水平。

　�。ㄋ模┮婪ㄐ姓�，執法檢查工作制度化

　　23.緊緊依靠各級人大，定期開(kāi)展水土保持法執行情況的執法檢查，解決執法中遇到的困難與問(wèn)題，推進(jìn)水土保持監督執法工作向縱深發(fā)展；各級水行政主管部門(mén)必須認真履行職責，強化水土保持監督管理機構的政府職能，確立執法主體地位，將水土保持監督執法納入綜合執法體系，推行政務(wù)公開(kāi)，使監督執法工作規范化；推行多部門(mén)聯(lián)合執法檢查工作，每年至少開(kāi)展一次聯(lián)合執法檢查，使監督檢查工作制度化；對在水土保持預防監督工作中做出突出成績(jì)的單位和個(gè)人，給予獎勵和表彰。

　�。ㄎ澹┰黾油度�，促進(jìn)預防監督工作的開(kāi)展

　　24.進(jìn)一步落實(shí)水土保持預防監督工作經(jīng)費。向各級財政部門(mén)積極爭取水土保持預防監督專(zhuān)項經(jīng)費，增加預防保護、監督管理、監測工作的資金投入；各級監督管理和監測機構應納入國家行政或全額事業(yè)單位，保證正常的事業(yè)費；安排專(zhuān)項經(jīng)費，加強監督執法人員業(yè)務(wù)培訓和職工教育；對依法征收的費用要加強監管，保證用于返還治理和預防監督工作。

　�。�六）加強宣傳，提高全民的水土保持意識

　　25.采取政府倡導、輿論導向、教育介入、媒體宣傳等多種方法，廣泛、深入、持久地開(kāi)展水土保持宣傳，向全社會(huì )、各行各業(yè)、公眾宣傳水土保持的重要性、緊迫性，開(kāi)展水土保持警示教育；編寫(xiě)水土保持預防監督科普教材，普及法律知識，樹(shù)立法制觀(guān)念；向社會(huì )公布舉報電話(huà)和電子信箱，發(fā)揮新聞媒體監督和公眾監督的作用，提高水土保持的社會(huì )影響力。

　�。ㄆ撸┮揽靠萍�，完善技術(shù)標準和服務(wù)體系

　　26.完善和深化技術(shù)支持和服務(wù)體系。加強水土保持預防監督技術(shù)標準體系的建設；加大對水土保持方案編制、工程設計、監理、監測、施工、咨詢(xún)等社會(huì )中介機構技術(shù)人員的專(zhuān)業(yè)知識教育和技能培訓，實(shí)現持證上崗；加強對技術(shù)服務(wù)的指導和管理，維護良好的市場(chǎng)秩序。加強科學(xué)研究，提高預防監督工作的技術(shù)水平，注重新技術(shù)、新材料、新工藝在水土保持中的應用、推廣。加快水土保持信息化進(jìn)程。建立水土保持信息快速收集、存貯、處理、查詢(xún)系統，實(shí)現公用基礎信息資源的共享，服務(wù)于社會(huì )，服務(wù)于國家宏觀(guān)決策，依靠信息化帶動(dòng)水土保持工作的現代化。

　�。ò耍┲朴喎桨�，全面實(shí)施預防監督綱要

　　27.各地應根據本綱要，結合當地實(shí)際編制本地區的預防監督實(shí)施方案，落實(shí)任務(wù)和目標，并將其納入本地區的水土保持綜合規劃中組織實(shí)施，上級主管部門(mén)要加強檢查、督促。運用法律、政策、行政、經(jīng)濟等手段，落實(shí)預防監督工作責任制。

　　28.開(kāi)展監測預報試點(diǎn)工作。每個(gè)流域機構、每個(gè)省都要抓2～3個(gè)監測預報試點(diǎn)，通過(guò)動(dòng)態(tài)監測，為重點(diǎn)預防、重點(diǎn)監督、重點(diǎn)治理工作，提供科學(xué)依據。