在我國長(cháng)達2.2萬(wàn)公里的沿邊開(kāi)放地區，分布著(zhù)眾多的邊境城市，這些城市既是我國內陸邊境地區國土資源開(kāi)發(fā)與經(jīng)濟建設的據點(diǎn)，也是對周邊國開(kāi)放的窗口，當前嶄新的國際、國內環(huán)境為沿邊開(kāi)放地區城市的發(fā)展帶來(lái)的前所未有的機遇，了帶來(lái)了相應的新問(wèn)題，積極探討沿邊開(kāi)放地區城市規劃的新問(wèn)題及相應對策，無(wú)疑對促進(jìn)沿邊開(kāi)放地區發(fā)展具有重要的現實(shí)意義。

　　一、背景考察

　　長(cháng)期以來(lái)，我國沿邊地區作為邊遠地區，受?chē)�際關(guān)系，方針政策等條件因素的影響，遠離國家經(jīng)濟建設中心，其經(jīng)濟發(fā)展未能與全國經(jīng)濟發(fā)展融為一體，受“打完再建”思想民影響，投資甚省，邊遠成為沿邊地區發(fā)展的區位劣勢。而且由于交通不便、人才奇缺等使沿邊地區大部分成為貧困落后地區，國家每年需提供大量的財政補帖。沿邊地區城市化進(jìn)程緩慢，城市化水平低下。

　　“十一界三中全會(huì )后”，我國實(shí)行對外開(kāi)放的政策，特別是沿邊各地區實(shí)施“南聯(lián)北開(kāi)、東進(jìn)西出、全方位開(kāi)放”戰略方針的實(shí)施和近幾年中國與周邊國家關(guān)系緩和和正�；�，使沿邊地區成為與我國南方廣東等沿海地區開(kāi)放門(mén)戶(hù)相對應的發(fā)展對外貿易、經(jīng)濟交往、國際交流的地域和口岸。使邊遠這一劣勢轉化為區位優(yōu)勢。使沿邊地區、城市同沿海地區、開(kāi)放特區一樣，成為我國大陸最具開(kāi)放開(kāi)發(fā)潛力、發(fā)展力的區域和城市。

　　沿邊開(kāi)放地區城市規劃的發(fā)展方向分析社會(huì )主義計劃經(jīng)濟社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟規劃目的計劃的深化與繼續合理布局項目，主要為生產(chǎn)服務(wù)――貫徹規劃（貫徹規劃原則與國標）與計劃相輔相成既為吸引外資、經(jīng)濟發(fā)展服務(wù)也為創(chuàng )造好的人居環(huán)境服務(wù)――研究型規劃（研究預測疏導綜合發(fā)展問(wèn)題）

　　規劃背景影響因素單一性、封閉型復雜性、開(kāi)放性把握因素的程度確定性不確定性對象主體政府與官員除政府官員外，新增房地產(chǎn)商、企業(yè)家等城市建設投資渠首國家投資（目光向上）國家、集體、個(gè)人一齊上，還有外商投資（目光上下、內外結合）

　　土地利用制度主要為單純的物質(zhì)形態(tài)規劃有償使用規劃核心內容行政手段為主注重綜合性的超態(tài)規劃規劃措施行政手段、經(jīng)濟手段、法律手段、社會(huì )手段并重

　　沿邊地區城市發(fā)展的動(dòng)力由比較單一的戍邊、開(kāi)發(fā)邊境資源的據點(diǎn)向比較多元化的邊境經(jīng)濟合作區建設、邊境貿易為導向的多層次的經(jīng)濟技術(shù)合作、大通道的建設、跨國旅游業(yè)的發(fā)展、口岸的全方位開(kāi)通、沿邊開(kāi)放城市的建設等方向轉化，社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟對沿邊地區城市規劃對城市規劃工作的影響是全方位的，現僅就主要內容概括如下：

　　由此可見(jiàn)，沿邊地區的城市規劃工作因沿邊地區及城鎮的超常規發(fā)展而面臨著(zhù)嶄新的、前所未有的系列問(wèn)題，須適時(shí)提出新對策。

　　二、問(wèn)題審視

　　問(wèn)題之一：城市發(fā)展方向雷同化

　　長(cháng)期以來(lái)，邊境城市建設還未能統盤(pán)考慮，諸城市之間還未有合理明確的地域分工，邊境城鎮的直接腹地，由市、縣、國營(yíng)農場(chǎng)、森工局林場(chǎng)等條塊分割的體制構成，地方利益的傾向，各自為政的開(kāi)發(fā)方式，使邊境城鎮各項事業(yè)規劃和建設發(fā)展難以協(xié)同并發(fā)揮整體效應；由于邊境地區開(kāi)放較晚，開(kāi)發(fā)層次較低，加之多年處于邊防前哨為國際重鎮，致使工業(yè)基礎薄弱，經(jīng)濟效益差，第三產(chǎn)業(yè)及科技文化落后，邊境城市實(shí)力較弱，一般均為小城鎮。改革開(kāi)放以來(lái)各城急功近利，忽視城市性質(zhì)的深入研究，致使多數城鎮發(fā)展方向雷同，諸如“口岸城市”、“商貿城市”、“農副產(chǎn)品加工”城市等。

　　問(wèn)題之二：城市規劃與發(fā)展單純注重經(jīng)濟效益

　　當前許多邊境城鎮在規劃與開(kāi)發(fā)中單純追求容積率和聚集效益，不是見(jiàn)縫插綠，而是見(jiàn)縫插針（房），眼前雖然利潤可觀(guān)，但人居環(huán)境差，城市交通對策等大城市問(wèn)題提前在黑河、綏芬河等沿邊開(kāi)放城市（小城市）出現。

　　問(wèn)題之三：重開(kāi)發(fā)區輕老城區

　　盡管出于加快招商引資步伐，改善投資環(huán)境等良好的愿望，不少邊境城鎮紛紛脫離老城區避建邊境經(jīng)濟合作區，致使老區規劃建設脫節，開(kāi)發(fā)區熱問(wèn)題不少。

　　問(wèn)題之四：影響規劃的不定性因素太多，規劃人員進(jìn)退維谷

　　由于受社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制的影響，邊境城市規劃與發(fā)展在項目的性質(zhì)、規模、發(fā)展數量與速度等方面均存在著(zhù)從多的不定性，作為計劃的繼續和深化的城市規劃的適應性已不復存在，按傳統規劃模式規劃人員難以搞出既令地方領(lǐng)導滿(mǎn)意，雙能通過(guò)專(zhuān)家評審的規劃方案。

　　問(wèn)題之五：缺乏城市特色

　　近年來(lái)邊境城鎮的建設一哄而上，在缺乏城市設計與風(fēng)貌景觀(guān)總體規劃控制的情況下，千樓一面眾城一面的現象大有一發(fā)展不可收之勢，邊境城市缺乏特色的局面不利于我國樹(shù)立對外開(kāi)放的良好形象，也不利于創(chuàng )造陶冶居民良好的城市文化氛圍。

　　問(wèn)題之六：技術(shù)落后，規劃方法陳舊

　　由于，缺乏設備、資金、人才等因素，致使邊境地區規劃在理論、方法、技術(shù)仍沿用50年代以定性設計為主的狀況，已遠不適應改革開(kāi)放的需要，急待解決。

　　問(wèn)題之七：規劃缺乏民眾參與

　　當前邊境地區城市規劃基本上屬于領(lǐng)導與專(zhuān)家規劃，以人為主題的規劃思想在邊境地區剛剛傳播，公眾參與的意識薄弱，城市規劃意識差。

　　問(wèn)題之八：忽視對應國家對應城市的研究

　　知已知彼能戰而不殆，但由于多種原因缺乏對對方城市的必要了解，因此不利于與對方城市取長(cháng)補短的發(fā)展有機聯(lián)系。

　　問(wèn)題之九：缺乏對國外邊境城市規劃的系統研究和引以為戒

　　國外邊境城市的發(fā)展模式應為我國沿邊開(kāi)放地區城市規劃所借鑒，但目前掌握資料少，難以借鑒參考。

　　問(wèn)題之十：土地基本無(wú)償使用與土地有償使用的盲動(dòng)性。

　　當前沿邊開(kāi)放地區城市土地基本上所處于無(wú)償使用狀態(tài)，城市用地分等定級和控詳工作普遍尚未全面展開(kāi)，但土地有償出讓“試點(diǎn)”工作卻已紛紛開(kāi)始，土地的有償轉讓已出現很多問(wèn)題。

　　三、對策思考

　　對策之一：我國邊境長(cháng)2萬(wàn)多公里，邊境城鎮建設發(fā)展的個(gè)性大于區性。地域性即是邊境城鎮得以存在、發(fā)展的個(gè)性。

　　如以黑龍江省邊境城鎮為例，強調宏觀(guān)的區域分析，應著(zhù)眼邊境地區開(kāi)放地區對內與全省、東北經(jīng)濟區、全國，對外與俄羅斯遠東與西伯利亞地區、東北亞地區、亞太地區乃至世介經(jīng)濟地帶之間的宏觀(guān)地域關(guān)系，摸清邊境城鎮的位置與交通信息條件的特點(diǎn)與優(yōu)勢，如邊境口岸城鎮所處的經(jīng)濟地理位置與交通運輸條件有陸路、水路之別，陸路中雙有鐵路、公路之分，其歷史基礎與現狀態(tài)勢、社會(huì )經(jīng)濟條件、交通運輸與口岸環(huán)境等基礎設施條件也不盡相同，因此，必須通過(guò)對比等分析論證，才能明確口岸城鎮的地域分工，鄧其在不同層次地域范圍中的地位及應該承擔的任務(wù)，明確其吸引與輻射的腹地，為合理確定或調整口岸城鎮的發(fā)展性質(zhì)、規模及其總體布局提供切實(shí)的區域依據，為口岸城鎮開(kāi)發(fā)、建設在南聯(lián)北開(kāi)的全方位開(kāi)放格局中能夠有的放矢，因地因時(shí)制定，進(jìn)而避免與諸多口岸城鎮在發(fā)展項目上雷同或一哄而上，避免造成盲動(dòng)的損失。

　　對策之二：強調經(jīng)濟、社會(huì )、環(huán)境效益的統一

　　妥善處理好邊境城鎮發(fā)展建設的經(jīng)濟效益、社會(huì )效益和環(huán)境生態(tài)效益為中心，創(chuàng )造市場(chǎng)發(fā)育的規劃軟環(huán)境，既要充分利用好已有的城鎮基礎設施，雙要節約土地少占良田，還要積極控索土地及基礎設施有償使用的有效途徑，從而使邊境城鎮規劃成為邊境城鎮成長(cháng)發(fā)育為市場(chǎng)經(jīng)濟服務(wù)的指南書(shū)和科學(xué)蘭圖。

　　其次，要為邊境城鎮居民和到邊城從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的客商規劃創(chuàng )造一個(gè)工作、生活、游息都方便、舒適的空間環(huán)境，以不斷滿(mǎn)足邊城人民隨著(zhù)邊境城鎮經(jīng)濟發(fā)展而不斷提高的物質(zhì)和精神生活水平，確定一個(gè)因地制宜的、點(diǎn)、線(xiàn)、條、塊、面有機聯(lián)系的綠化生態(tài)系統，從而使邊境城鎮成為能予防減少和克服環(huán)境污染、促進(jìn)邊境城鎮和區域經(jīng)濟、技術(shù)、生態(tài)協(xié)同發(fā)展和良性循環(huán)的健康城。

　　對策之三：強調規劃與發(fā)展的整體性，重視協(xié)同好老區和新區的關(guān)系

　　當前在新的形勢下，邊境城鎮在老區改造和開(kāi)發(fā)區（實(shí)質(zhì)是新區）建設上都存在著(zhù)新問(wèn)題，老城區挖潛改造的潛力和步伐與新區拓展應因地制宜按著(zhù)《城市規劃法》所確定的基本原則為準繩，切忌盲動(dòng)，應以老城區改建為依托，適當開(kāi)發(fā)新區，以整體性為原則統一規劃，統一管理，統一建設避免新的條塊分割的產(chǎn)生，也減少土良田的占用，提高老城區土地利用率。

　　對策之四：突出強調彈性，適應多變性

　　強調彈性規劃與設計，處理好影響邊境城鎮發(fā)展的多情景問(wèn)題，是邊境城鎮規劃適應并服務(wù)于發(fā)展社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟的需要。

　　在大力發(fā)展社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟的前提下，邊境城鎮的建設發(fā)展過(guò)程中，存在著(zhù)眾多的變化著(zhù)的不定情景，如國際環(huán)境的變化，再如雙邊國家價(jià)值觀(guān)不同、將導致對合作與開(kāi)發(fā)認識上的難以統一，開(kāi)發(fā)問(wèn)題單方難以確定，因此這些變化對規劃無(wú)疑將產(chǎn)生重大影響。

　　強調彈性設計，是針對傳統規劃“只集中預測一種的傾向，缺乏彈性和靈活性”的問(wèn)題而提出的，國境城鎮規劃在人口、用地規模的預測、總體布局與功能分區規劃等方面，應充分貿有余地保持活性，尤其是在用地布局上考慮“相容性”以綜合區替代功能區，以保證市場(chǎng)經(jīng)濟條件下，發(fā)展項目難以確定，需要滾動(dòng)發(fā)展，從而既能滿(mǎn)足現實(shí)建設需要，又有為遠期、遠景的發(fā)展奠定規劃軟環(huán)境，而且能增強邊境城鎮在國防等方面的應變能力。另外，在邊境規劃期限與實(shí)施程序上，應靈活貫徹《城市規劃法》及有關(guān)子法，規劃不一定絕對按20年、5年、近期考慮，而是按目標體系的展開(kāi)，因時(shí)制宜分期滾動(dòng)實(shí)施。

　　對策之五：因地制宜，創(chuàng )造邊境城市特色與風(fēng)貌

　　著(zhù)眼邊境城鎮所在的微觀(guān)地域，處理好邊境城鎮的規劃、發(fā)展、建設與其所在地域的自然地理環(huán)境條件、社會(huì )文化條件、經(jīng)濟技術(shù)條件、歷史條件等的具體關(guān)系，因地制宜，挖掘文脈，繼承和發(fā)揚光大已有優(yōu)勢；進(jìn)一步創(chuàng )造邊境城鎮的特色和景觀(guān)風(fēng)貌。

　　對策之六：強調科學(xué)性、加強技術(shù)進(jìn)步

　　加強規劃設計的科學(xué)性，合理運用現代城市和區域規劃理論和定性與定景相結合的方法，是邊境城鎮規劃科學(xué)化、合理化的有效保障。

　　改革開(kāi)放以來(lái)，我國的城市規劃工作有了很大進(jìn)展，科學(xué)技術(shù)也取得了較大進(jìn)步，城市規劃設計研究的手段在信息論、系統論、控制論和電子計算機等新技術(shù)的推動(dòng)下，在信息儲存、統計分析和輔助設計等方面有了新開(kāi)拓邊境城鎮規劃一方面要適應我國城市規劃設計科演技榔展的需要，另一方面為豐富我國城市規劃科學(xué)技術(shù)提供實(shí)證。為此邊境城鎮規劃，首先要在系統論、信息論、決策論、控制論等現代科學(xué)理論和方法的指導下，建立邊境城鎮規劃設計、管理、決策的信息反饋系統。

　　應在實(shí)踐中控索和總結一套適應邊境城鎮發(fā)展規律的實(shí)際操作方法，豐富和完善邊境城市規劃工作系統，以滿(mǎn)足邊境城鎮規劃為市場(chǎng)經(jīng)濟發(fā)展超前服務(wù)的迫切需要，應及時(shí)的反饋國內外政治經(jīng)濟形勢等有關(guān)因素對邊境城鎮自身發(fā)展的影響等相關(guān)信息，及時(shí)調整、修改、充實(shí)、完善、提高邊境城鎮規劃的預見(jiàn)性和可操作性，以過(guò)程規劃和跟蹤規劃為各級領(lǐng)導決策當好參謀。

　　應構造邊境城鎮規劃的方案庫，應強調多方案比較和綜合平衡，以?xún)?yōu)中選優(yōu)的原則適應多情景因素變化和有備無(wú)患觀(guān)點(diǎn)。

　　對策之七：建立民眾參與機制，創(chuàng )造參與環(huán)境

　　多創(chuàng )造民眾參與機會(huì )并形成制度。強調民眾參與強化社會(huì )民眾的規劃參與意識，對制定和實(shí)施邊境城鎮規劃至關(guān)重要，世界許多城市的調查表明，若市民存在較強烈的主動(dòng)參與意識，則規劃實(shí)施在組織管理上將十分順利，反之，則給規劃及實(shí)施帶來(lái)麻煩，甚至會(huì )拖延或阻礙規劃目標的實(shí)現。

　　強調公共參與，發(fā)揮共眾參與的自覺(jué)性、主動(dòng)性和積極性，是體現新時(shí)期社會(huì )主義民主普遍性的需要，將“從群眾中來(lái)，到群眾中去”提高到“公眾主動(dòng)參與規劃，規劃必須公眾參與”是真正體現“人民城市人民規劃、人民城市人民建”的迫切需要。因此為了適應和促進(jìn)公眾主動(dòng)參與邊境城鎮規劃的意識，應注重以下四個(gè)問(wèn)題。首先規劃決策和規劃編制者應進(jìn)一步擴大邊境城鎮社會(huì )先遣隊是層及熱心邊城發(fā)展的海內外人士的公眾參與面，采取協(xié)商對話(huà)等多種途徑主動(dòng)接納公眾的參與；其次，應貫徹《城市規劃法》的有關(guān)要求，提高整個(gè)社會(huì )的規劃透明度，形成寬松和諧的規劃環(huán)境，激發(fā)公眾的主動(dòng)參與精神；第三，應普及城市規劃科學(xué)知訓，使公眾自學(xué)更新觀(guān)念，樹(shù)立全局觀(guān)念，未來(lái)觀(guān)念、深化規劃意識，提高規劃參與的科學(xué)性。

　　對策之八：強調宏觀(guān)與微觀(guān)對接與對等，主動(dòng)為開(kāi)放服務(wù)

　　強化對接性，是適應邊境城鎮所處位置的特殊性要求，適應雙方邊境區域經(jīng)濟合作與發(fā)展的長(cháng)遠需要。

　　首先應是宏觀(guān)戰略上的對接。沿海特區和城市發(fā)展的經(jīng)驗告訴我們，深圳與香港對接，珠海與澳門(mén)對接、廈門(mén)與臺灣對接后的規劃、建設與發(fā)展取得惹人矚目的成績(jì)。因此編制邊境城鎮規劃，應首先考慮我方邊境城鎮和區域所面對的對方城鎮和區域的發(fā)展態(tài)勢和戰略，如綏芬河等邊境城鎮所面對的俄羅斯遠東濱海邊疆區確定了建立國際自由貿易區為目標的“大海參崴規劃”，因此在編制綏芬河市總體規劃時(shí)，如不考慮與之對接的戰略，則難以從地域綜合協(xié)調的角度謀劃綏芬河市的外向型經(jīng)濟建設與發(fā)展。

　　其次是微觀(guān)建設上的對接。俄羅斯非常重視邊境城鎮的建設，黑龍江省黑河、撫遠、饒河、虎林等市、鎮結應的俄羅斯城鎮在人口規模、城鎮建設水平等方面均高于我方，這是涉及到國家形象的大問(wèn)題。因此從國格心理角度出發(fā)，我方的邊境規劃建設水準起碼與俄方邊境城鎮相對接、對等，可見(jiàn)加強邊境城鎮規劃的微觀(guān)對接研究，對提高我省邊境城鎮的景觀(guān)形象，具有非常重要的作用。

　　對策之九：強調借鑒性，以國外邊境城鎮規劃與發(fā)展的經(jīng)驗教訓為戒

　　“他山之石，可以攻玉”。國外邊境城鎮的規劃、建設和發(fā)展經(jīng)歷，為我國邊境城鎮規劃，提供了寶貴的經(jīng)驗，為避免走彎路，應在充分的比較和借鑒中探索一條具有沿邊地區特色的城鎮規劃模式。

　　例如，美――墨邊境地區已形成一個(gè)潛在的、爆發(fā)性的國際性城市化地區。美――墨邊境成對的城市中心或“孿生城市”的增長(cháng)，被稱(chēng)為“國際化共性現象”，是典型的沿邊城市的增長(cháng)到一定階段后，邊境地域逐漸一體現化且已加入到全球經(jīng)濟體系之中，在此過(guò)程中邊境城鎮既發(fā)揮著(zhù)積極作，同時(shí)也存在著(zhù)不少問(wèn)題，非常值得我們借鑒，以便超燧指導我方邊境城鎮與對方邊境城鎮“共生”的可能性與必要性，為科學(xué)預測邊境城鎮的未來(lái)提供研究背景。

　　對策之十：樹(shù)立土地經(jīng)濟價(jià)值觀(guān)念，加強控制性規劃工作

　　應盡快轉變產(chǎn)品經(jīng)濟觀(guān)念，樹(shù)立商品經(jīng)濟觀(guān)念，要考慮城市土地的區位、使用性質(zhì)、進(jìn)行分等定級，在控制詳細規劃工作中加強經(jīng)濟測算為廣辟城市建設資金渠道，增強城市發(fā)展“造血功能”奠定科學(xué)基礎。

　　沿邊開(kāi)放地區城市規劃工作，是國家城市規劃工作的重要經(jīng)濟部分，本文有關(guān)問(wèn)題的探討僅系淺議粗見(jiàn)，只期對增加沿邊開(kāi)放地區城市規劃工作的有效性而有所啟示，限于時(shí)間、水平，本文如有不妥之處懇請有關(guān)專(zhuān)家指正。