“……經(jīng)部批準，穩步推進(jìn)城鎮建設用地增加和農村建設用地減少相掛鉤試點(diǎn)、集體非農建設用地使用權流轉試點(diǎn)，不斷總結試點(diǎn)經(jīng)驗，及時(shí)加以規范完善�！痹趪�土資源部3月底對外發(fā)布的《關(guān)于堅持依法依規管理節約集約用地，支持社會(huì )主義新農村建設的通知》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)52號文）中，出現了這樣一段文字。

　　3月29日，國土資源部副部長(cháng)、新聞發(fā)言人王世元表態(tài)，國土部土地利用司正在起草集約、節約用地辦法，解決農村存量建設用地流轉問(wèn)題。

　　聯(lián)想到2005年10月1日起在廣東推行的集體建設用地流轉試點(diǎn)，我們有理由相信，52號文的相關(guān)表述是推進(jìn)試點(diǎn)工作的積極信號。

　　意義

　　農村集體建設用地的流轉，意義重大。通過(guò)使用權流轉，農民更充分地參與分享城市化、工業(yè)化的成果，顯化集體土地資產(chǎn)價(jià)值，促進(jìn)農民增收。同時(shí)，它規范了集體建設用地市場(chǎng)秩序，隱性交易行為大大減少，政府對集體土地市場(chǎng)的調控和監管得以加強。此外，這一政策還有利于緩解經(jīng)濟建設對國有土地的需求壓力，減少建設占用農用地的沖動(dòng)。

　　廣東省率先在全省范圍內規范集體建設用地流轉，標志是以省政府令第100號簽發(fā)的《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》），于10月1日起正式施行。此舉可以說(shuō)是開(kāi)創(chuàng )了一片更大范圍的試驗田。此前，由于國家關(guān)于集體建設用地流轉的意見(jiàn)和辦法尚未出臺，流轉試點(diǎn)一直處于小范圍、小規模封閉運行狀態(tài)。

　　《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法》能以省政府令的形式出臺，從某種意義上說(shuō)比其內容更為重要，因為它在更高法律效力層面上賦予了集體建設用地流轉在廣東省行政轄區內的合法性，可以增強用地者使用集體土地的信心，提高銀行、法院和流轉各方等對集體建設用地法律地位的認可程度。

　　廣東試點(diǎn)基本上參照和借鑒了對國有土地的管理方式，內容覆蓋出讓、出租、轉讓、轉租和抵押等集體土地市場(chǎng)交易的各個(gè)環(huán)節。把集體建設用地是否符合國家產(chǎn)業(yè)政策及當地各類(lèi)規劃，作為國土資源管理部門(mén)審批集體建設用地流轉的依據。明確土地使用者必須按照原批準用途使用土地，確需改變用途要報批等。

　　試點(diǎn)的部分內容體現了很強的創(chuàng )新性，如將國有經(jīng)營(yíng)性土地招拍掛制度引入集體土地出讓、出租。試點(diǎn)《辦法》明確規定，集體建設用地使用權出讓、出租用于商業(yè)、旅游、娛樂(lè )等經(jīng)營(yíng)性項目的，應當參照國有土地使用權公開(kāi)交易的程序和辦法，通過(guò)土地市場(chǎng)招標、拍賣(mài)、掛牌等方式進(jìn)行。試點(diǎn)還要求制定集體建設用地基準地價(jià)、對集體建設用地閑置進(jìn)行處理，等等。

　　實(shí)現城鄉地政管理一體化是必然趨勢。雖然有些政策的具體落實(shí)需要一個(gè)過(guò)程，但這一工作思路已經(jīng)體現出了今后的方向。

　　問(wèn)題

　　在3月29號的新聞發(fā)布會(huì )上，王世元在肯定試點(diǎn)的積極作用的同時(shí)，也指出：“現在流轉政策如果實(shí)行得不好，可能會(huì )大量出現農地轉為建設用地的危險，所以在廣東試點(diǎn)向外推廣之前，要先解決這些可能的問(wèn)題。要采取一定措施，例如，流轉前事先必須經(jīng)過(guò)省級以上主管部門(mén)批準；必須考慮有效制約；收益必須真正到農民手上等�！�

　　廣東試點(diǎn)存在的問(wèn)題主要有兩方面。

　　一方面，試點(diǎn)依據的《辦法》仍然有很多限制條件：以省政府令發(fā)布，而不是由省人大討論通過(guò)，因此不屬于地方性法規，法律地位有待進(jìn)一步提高；流轉對象也被嚴格界定在集體建設用地范圍內（不少人包括個(gè)別經(jīng)濟學(xué)家存在概念上的偏差，誤認為“集體所有的農用地也可以自由流轉用作建設用地”，事實(shí)上《辦法》第三條明確規定“涉及農用地轉為建設用地的，應當落實(shí)土地利用年度計劃的農用地轉用指標”）；流轉范圍規定“通過(guò)出讓、轉讓和出租方式取得的集體建設用地不得用于商品房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)建設和住宅建設”；要求集體土地流轉不影響國家土地征收或征用等。

　　另一方面，試點(diǎn)過(guò)程中確實(shí)出現了很多新問(wèn)題，而新舊政策、新舊市場(chǎng)之間的銜接又需要理順各種關(guān)系。

　　首先是如何把握好政府對集體建設用地管理的度。對集體土地的管理可以參照對國有土地管理的方式，但是不能完全照搬。從理論上說(shuō)，國有土地屬?lài)�家所有，而集體土地屬集體所有，集體經(jīng)濟組織應當在流轉中充分發(fā)揮其主體作用。政府可以在落實(shí)國家產(chǎn)業(yè)政策，執行土地利用規劃、計劃等方面加強公共管理，但不應過(guò)度干預。

　　廣東試點(diǎn)規定，集體建設用地使用權轉讓發(fā)生增值的，應當參照國有土地增值稅征收標準，向市、縣人民政府交納有關(guān)土地增值收益。筆者認為，國家不是集體土地所有者，有些集體土地的增值不完全是政府直接投資建設造成的，政府的職責重在監管，不應過(guò)多參與集體土地流轉的收益分配。

　　第二是如何處理好國有土地市場(chǎng)和集體土地市場(chǎng)的銜接問(wèn)題。集體建設用地（尤其在城鄉結合部、城中村）市場(chǎng)全部放開(kāi)不可避免地會(huì )造成對國有土地市場(chǎng)的沖擊，因為集體建設用地的取得成本低、位置選擇余地大、部分土地區位相當優(yōu)越，必然會(huì )吸引大量企業(yè)的投資。城鄉用地成本的差異會(huì )造成企業(yè)間的不平等競爭，可能間接影響城市經(jīng)濟的長(cháng)遠發(fā)展和布局，對這些問(wèn)題需要盡早進(jìn)行預測和分析。

　　此外，如何真正落實(shí)集體建設用地的抵押權？對集體建設用地使用權轉讓和轉租的收入，集體經(jīng)濟組織作為土地所有者，應該如何參與收益分配？這些都是有待解決的問(wèn)題。

　　同時(shí)，建議對集體土地所有者出讓、出租土地的收入一定要進(jìn)行十分嚴格的管理和監督，防止集體財產(chǎn)被少數人占有、使用，防止集體為單純追求土地收益而出現新的違法違規出讓、出租行為，防止出現集體經(jīng)濟組織的“新圈地運動(dòng)”，政府對此必須保持高度重視。建議由政府制定科學(xué)合理的集體建設用地出讓計劃，建立集體建設用地動(dòng)態(tài)監察體系等等。

經(jīng)濟觀(guān)察報·孟祥舟