1、 “代建制”的含義及發(fā)展現狀

　　近年來(lái)隨著(zhù)我國投資體制改革的不斷深入，政府投資項目的建設管理模式已由投、建、管和用多位一體的模式，逐漸向投、建、管和用職能分離的模式轉化。國內一些省市如北京、上海、廣東和福建等相繼對政府投資項目試點(diǎn)推行“代建制”，成效顯著(zhù)，而且已取得了不少的成功經(jīng)驗。通過(guò)“代建制”，實(shí)現專(zhuān)業(yè)化建設管理，最終達到控制投資、提高投資效益和管理水平的目的，這是政府投資項目管理的一種創(chuàng )新。

　　結合各地試點(diǎn)的成功經(jīng)驗，國務(wù)院于 2004-07-16 發(fā)布了《關(guān)于投資體制改革的決定》，明確“加強政府投資項目管理，改進(jìn)建設實(shí)施方式”,“對非經(jīng)營(yíng)性政府投資項目加快推行‘代建制’，即通過(guò)招標等方式，選擇專(zhuān)業(yè)化的項目管理單位負責建設實(shí)施，嚴格控制項目投資、質(zhì)量和工期，竣工驗收后移交給使用單位”，加快了我國對非經(jīng)營(yíng)性政府投資項目實(shí)施“代建制”的步伐。2004-11-16 建設部又出臺了規范性文件《建設工程項目管理試行辦法》，使得“代建制”這一特定的項目管理模式的具體操作有了一定的規范依據。

　　“代建制”是對我國政府投資的建設項目管理模式進(jìn)行市場(chǎng)化改革的重要舉措�！按�建制”含有“代建”和“制度”雙重含義，代建是指投資人將建設項目委托給專(zhuān)業(yè)化工程項目管理公司代為建設直至交付使用。制是指制度，規定在政府投資的公益性建設項目中采用這種項目管理模式。委托代建源于國際上通用的工程項目總承包與項目管理，但我國的“代建制”中還包括了制度的內涵，是結合國情的一項政府管理創(chuàng )新。由政府選擇有資質(zhì)的項目管理公司，作為項目代建人，全權負責項目建設全過(guò)程的組織管理，促使政府投資工程的投資、建設、管理和使用職能分離，通過(guò)專(zhuān)業(yè)化項目管理最終達到控制投資、提高投資效益和管理水平的目的。隨著(zhù)政府投資領(lǐng)域改革的不斷深化，在政府投資的建設項目中實(shí)行代建制的體制和時(shí)機日趨成熟，可以預見(jiàn)，代建制即將進(jìn)入一個(gè)高速發(fā)展階段。

　　2、 推行“代建制”的意義

　　長(cháng)期以來(lái)我國各級政府對直接投資的項目管理方式多實(shí)行財政投資，政府管理的單一模式，即建設、監管和使用多位一體的模式，該模式發(fā)揮了一定作用，但也存在著(zhù)諸多弊端。一是一些政府部門(mén)既負責投資審批監管建筑市場(chǎng)，又直接組織工程項目的建設實(shí)施，存在著(zhù)政企不分、責任不明、監管不力和效益不高等問(wèn)題，有的甚至還滋生腐敗。二是一些政府投資工程由臨時(shí)組建的基建班子負責組織實(shí)施，部分單位缺乏建設所需的工程管理、技術(shù)人員，不具備與項目管理相關(guān)的專(zhuān)業(yè)技術(shù)、經(jīng)驗和水平，項目結束機構即行解散，造成了人、財、物和信息等社會(huì )資源的浪費。三是政府投資工程由建設單位自建自用，致使所有者（政府）和使用者的責任與利益分離，使用單位受自身利益的驅動(dòng)，極易造成爭項目、爭資金，導致釣魚(yú)工程和超規模、超標準、超預算、拖延工期，甚至因資金缺口出現而拖欠工程款等現象的產(chǎn)生。四是政府投資工程各自組織建設，難以實(shí)施有效監督，難以及時(shí)糾正建設過(guò)程中的違法違規問(wèn)題，也不能適應市場(chǎng)化改革的需要。

　　實(shí)施代建制后，代建單位的作為項目建設階段管理主體，可以充分發(fā)揮其社會(huì )化、職業(yè)化、商業(yè)化的優(yōu)勢，給項目建設帶來(lái)益處。概括起來(lái)看以下作用：

　�。�1）可使項目決策更加科學(xué)合理。使用單位將前期工作委托代建單位通過(guò)選擇專(zhuān)業(yè)咨詢(xún)機構完成，而非自己決策，可行性研究等工作不僅需達到國家規定的相關(guān)深度要求，更重要的是必須滿(mǎn)足項目后續工作的需要。前期決策階段所確定的建設內容、規模、標準及投資，一經(jīng)確定，便不得隨意改動(dòng)，使得前期工作的重要性和科學(xué)性得到切實(shí)體現。同時(shí)，政府需根據合同約定，按照項目進(jìn)度撥付工程款，因此，政府必須比以往更加重視項目資金的籌措和使用計劃，排出項目重要性順序，循序漸進(jìn)，量力而為，從而可改變當前因政府實(shí)施項目過(guò)多而產(chǎn)生的負債建設、拖欠工程款等不良現狀。

　�。�2）可提高項目管理水平和工作效率。通過(guò)招標選擇的代建單位往往是專(zhuān)業(yè)從事項目投資建設管理的咨詢(xún)機構，它們擁有大批專(zhuān)業(yè)人員，具有豐富的項目建設管理知識和經(jīng)驗，熟悉整個(gè)建設流程。委托這樣的機構代行業(yè)主職能，對項目進(jìn)行管理，能夠在項目建設中發(fā)揮重要的主導作用，通過(guò)制訂全程項目實(shí)施計劃，設計風(fēng)險預案，協(xié)調參建單位關(guān)系，合理安排工作，能極大地提升項目管理水平和工作效率；使用單位也可從盲目、煩瑣的項目管理業(yè)務(wù)中超脫出來(lái)，將精力更多的放到本職工作上去。

　�。�3）可使項目控制得到真正落實(shí)。代建制為政府投資項目引入嚴格的以合同管理為核心的法制建設機制，在滿(mǎn)足項目功能的前提下，項目的投資、質(zhì)量和進(jìn)度要求。在使用單位與代建單位的委托合同中一經(jīng)確定，便不得隨意改動(dòng)；代建單位將全心全意做好項目控制工作，使用單位則側重于監督合同的執行和代建單位的工作情況，對項目的實(shí)施一般不能無(wú)故干涉。

　�。�4）可充分發(fā)揮市場(chǎng)競爭機制的作用。代建制采用多道環(huán)節的招標采購，競爭充分，無(wú)論是投標代建的單位還是投標前期咨詢(xún)、施工或設備材料供應的單位，將會(huì )盡其所能，以合理的報價(jià)提供優(yōu)質(zhì)的技術(shù)方案、服務(wù)和產(chǎn)品，這不僅有利于降低項目總成本，還能起到優(yōu)化項目的作用。

　�。�5）有利于遏制腐敗。代建制的實(shí)行將打破現行政府投資體制中投資、建設、管理和使用四位一體的模式，使各環(huán)節彼此分離、互相制約；使用單位不再具體介入項目前期服務(wù)、建設施工及材料設備采購等環(huán)節的招標定標活動(dòng)，代建單位在公開(kāi)、公平、公正的環(huán)境下進(jìn)行招標和定標，這將有利于遏制政府投資項目建設過(guò)程中腐敗現象的發(fā)生。

　�。�6）政府對項目的監管更加規范有力：代建制下政府主要以合同管理為中心，運用法律手段，制衡各方。同時(shí)，項目審批部門(mén)根據國家政策審批項目的建設內容、投資、規模和標準，并下達項目建設計劃和資金使用計劃。財政部門(mén)將政府資金集中起來(lái)，根據發(fā)展改革部門(mén)下達的資金使用計劃直接撥付給代建單位。發(fā)展改革、財政、審計、監察等部門(mén)運用審計、監察等手段，對項目進(jìn)行強力有效的外部監督。

　　實(shí)踐證明，作為對政府投資工程建設組織實(shí)施方式進(jìn)行體制創(chuàng )新和流程再造而推行的代建制，是整頓和規范市場(chǎng)經(jīng)濟秩序、遏制腐敗、提高投資效益的重要措施，是轉變政府職能的客觀(guān)要求，是控制建設規模、建設工期和建設投資的行之有效的管理方法，將能夠真正形成依靠市場(chǎng)配置資源、遵循市場(chǎng)規則、輔之行政手段的市場(chǎng)化政府建設項目的管理體系。

　　3、 推廣“代建制”的建議

　　任何一項制度與創(chuàng )新都不可能是包治百病的靈丹妙藥，代建制也一樣。隨著(zhù)代建制的不斷推廣，一些問(wèn)題也逐漸出現，值得進(jìn)一步思考和研究，需要認真對待。

　�。�1）目前一些政府部門(mén)、代建單位、施工單位、監理單位以及各相關(guān)行業(yè)主管部門(mén)對代建制的理解觀(guān)念不一、思想認識程度不同。有的歡迎并支持，有的觀(guān)望，有的懷疑，有的甚至暗中抵制。因此，首先要轉變觀(guān)念，從思想上認識到推廣代建制是社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟發(fā)展的必然要求，是政府投資體制改革進(jìn)一步深化的必然趨勢。同時(shí)，要大力做好宣傳與教育工作，使得項目參與各方能了解熟悉代建制，支持代建制，并按代建制的要求正確對待與處理項目建設過(guò)程中出現問(wèn)題。

　�。�2）實(shí)行代建制的關(guān)鍵在于用公開(kāi)競爭機制選擇具有專(zhuān)業(yè)素質(zhì)的項目代建單位，用經(jīng)濟合同來(lái)約束項目代建單位執行合同約定的代建任務(wù)，享受應有的權利。同時(shí)，也承擔相應的義務(wù)。然而有些地方出現了項目代建單位的選擇并不是嚴格按照公開(kāi)招投標的方式產(chǎn)生，有的地方將所有代建項目交由一個(gè)或少數幾個(gè)代建單位提供代建服務(wù)，產(chǎn)生新的壟斷，甚至于個(gè)別并不具備項目代建資格的單位成為了項目代建人，這些都從一定程度上影響了項目的建設效果，帶來(lái)較大的負面影響。因此，應首先把好項目代建單位的選擇關(guān)，讓真正有能力的代建單位成為項目代建市場(chǎng)的主力軍。

　�。�3）關(guān)于代建制的切入時(shí)機，比較適宜的是在項目建議書(shū)上報前或有關(guān)部門(mén)審批后就介入并開(kāi)展工作，越早越好。因為項目前期的可行性研究、規劃咨詢(xún)、土地征用、設計方案比選等階段往往對項目總體效果好壞與否起著(zhù)關(guān)鍵性的作用。而現在不少項目都是到了建設實(shí)施階段項目代建單位才介入，使得項目代建單位的優(yōu)勢不能充分發(fā)揮，影響項目的總體控制效果。因此，項目代建單位最好是在項目前期階段就介入，實(shí)施項目建設的全過(guò)程管理。實(shí)踐過(guò)程中也可以將項目前期階段和建設實(shí)施階段分別由兩個(gè)不同的代建單位進(jìn)行管理，以充分發(fā)揮不同的代建單位的特點(diǎn)和優(yōu)勢。

　�。�4）有關(guān)代建制的法律法規還有待健全。在推行代建制的實(shí)踐過(guò)程中項目代建人履行職責的法律環(huán)境尚不健全，也就是說(shuō)，在國家基本建設程序中沒(méi)有法律授予的地位。因此，客觀(guān)上無(wú)法得到各級政府和建設相關(guān)管理、備案部門(mén)，如規劃、建委、環(huán)保、消防、質(zhì)監等方面的認可，實(shí)際操作過(guò)程中遇到很多困難，雖然各方面已經(jīng)給予了一些變通的處理方式，但實(shí)際上仍必須是使用人（即傳統上的建設方）出面進(jìn)行各項手續辦理。當前的代建合同上約定的權力往往也會(huì )出現超越了國家法律法規所能給予的這一問(wèn)題。各級政府應盡快出臺明確項目代建人在國家基本建設程序中作為建設方地位的法律性文件，對

　　一些與之相配套的法律法規也應盡快完善。

　�。�5）代建制不是遏制腐敗的萬(wàn)能藥，實(shí)行了代建制也并不等于腐敗現象就會(huì )消失。雖然代建制是一個(gè)好體制，但如果實(shí)踐當中走了樣，照樣會(huì )出現腐敗。因此，要抓住兩個(gè)關(guān)鍵，一是政府在做法上要真正實(shí)現改變，整個(gè)招投標政府不參與，而是由代建人實(shí)施招投標，使政府權力從招投標環(huán)節中退出，避免權力尋租的空間。二是政府同代建單位簽署的各種合同條款一定要嚴謹細致，具有可操作性，要真正能夠對代建單位實(shí)施有效監督，從而避免代建人的違法或違規。

　　為了使得代建制能更健康的發(fā)展，還面臨著(zhù)加快培養現代項目管理人才、加快培育高素質(zhì)的項目代建單位、制定合理的代建收費標準、避免項目代建單位惡性競爭等一些問(wèn)題，需要有關(guān)的政府職能部門(mén)、項目管理企業(yè)和建設工程管理從業(yè)人員等社會(huì )各方面的共同努力，不斷探索。

　　4、 結束語(yǔ)

　　相信隨著(zhù)社會(huì )各界對代建制的不斷熟悉和了解，隨著(zhù)代建制的不斷發(fā)展和完善，代建制必將會(huì )更加深入人心，在我國政府投資項目管理中發(fā)揮出更大的作用。

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