科學(xué)發(fā)展觀(guān)對土地利用規劃的科學(xué)性提出了更高的要求，土地利用規劃的應用基礎研究尤為重要。從2002年國土資源部啟動(dòng)12個(gè)縣級規劃試點(diǎn)工作，2003年又啟動(dòng)14個(gè)地（市）級規劃修編試點(diǎn)，2004年土地利用規劃修編的重新開(kāi)始，到2005年關(guān)于土地利用規劃前期研究作的國辦[32]文的頒布，新一輪土地利用規劃穩步開(kāi)展。相應的土地利用規劃相關(guān)研究也日益深入，但與城市規劃相比，與作為中國空間規劃重要組成部分的地位要求還有一定差距。但這些研究的廣泛開(kāi)展標志著(zhù)中國土地利用規劃逐漸走上了新的軌道，是提高中國土地利用規劃科學(xué)性的重要基礎。對這些研究的回顧與展望，對促進(jìn)中國土地利用規劃的研究，提高新一輪土地利用規劃的科學(xué)性具有重要的科學(xué)意義和現實(shí)意義。

　　1、國際土地利用規劃的對比研究和借鑒

　　隨著(zhù)中國社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制的不斷完善，計劃導向的土地利用規劃也逐步向社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制下的土地利用規劃轉變。借鑒國上市場(chǎng)經(jīng)濟國家土地利用規劃的經(jīng)驗，建立具有中國特色的土地利用規劃體系成為必然。對國際上土地利用規劃的對比研究有以下主要點(diǎn)。

　　美國的土地利用規劃更多采用公眾參與的方法，參與者包括房屋所有人、社會(huì )活動(dòng)家（環(huán)境保護組織、歷史遺跡保護組織以及其他利的組織）、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商、聯(lián)邦和州政府、規劃委員會(huì )以及民選官員包括城市議會(huì )會(huì )員和縣執行委員會(huì )委員等…。同時(shí)，美國基于可持續發(fā)展的土地利用規劃設計了保護生態(tài)環(huán)境、維持生態(tài)平衡、提高土地利用效率和控制人口增長(cháng)的一系列政策。注重新技術(shù)的應用，也是美國土地利用規劃的特點(diǎn)。目前美國大量采用地理信息系統技術(shù)及其與遙感和自動(dòng)制圖相結合的現代空間分析技術(shù)以及制圖工具，空間數據與社會(huì )經(jīng)濟屬性數據匹配較好，使規劃編制中的分析、研究提高了效率，為規劃方案的選擇調整創(chuàng )造了條件。網(wǎng)絡(luò )技術(shù)的應用更是方便了言息的流通與公眾的查詢(xún)，三維空間建模為公眾直接感受規劃進(jìn)而理解規劃提供了便捷途徑。

　　聯(lián)合國糧食與農業(yè)組織（FA0）的土地利用規劃指南強調土地利用規劃作為最佳土地利用的選擇，是以土地評價(jià)為基礎的，而且不僅包括自然的適宜性評價(jià)，也包括經(jīng)濟效益的評價(jià)和環(huán)境效應的檢驗，這是編制規劃方案和方案選擇的科學(xué)基礎。指南中也確定了國家、地區和地方三個(gè)不同尺度規劃的內容和特點(diǎn)，相互差異和關(guān)聯(lián)性。此外，指南把規劃的監測和修編作為一個(gè)重要環(huán)節，強調通過(guò)典型地點(diǎn)的觀(guān)察，定期與官員和土地使用者討侖，對土地利用規劃進(jìn)行監測，監測內容包括土地利用結構的合理性、土地利用目標的實(shí)現程度，并分析原因，提出解決途徑。

　　英國規劃的體系由國家級規劃、區域性規劃、郡級規劃、區級規劃組成。國家級規劃叫規劃政策指南，提出全國性的土地利用方針政策，以白皮文件的形式下發(fā)。地區規劃又叫區域規劃指南，通過(guò)召開(kāi)區域協(xié)調會(huì )議制定�？ぜ壱巹澮步薪Y構規劃，由每一個(gè)郡級的規劃機關(guān)在土地測量基礎上，與相關(guān)委員會(huì )協(xié)商后提出本郡土地利用溝方針、政策及發(fā)展的框架結構。區級規劃也叫地方規劃，是一種詳細的發(fā)展和實(shí)施規劃。此外，英國土地利用規劃的實(shí)施主要是通過(guò)規劃許可采實(shí)現，規劃許可的有效期為5年。申請人在得到規劃原則許可后，3年內必須提交正式許可申請。為避免開(kāi)發(fā)商從土地開(kāi)發(fā)上牟取暴利，英國規定規劃許可申請可以在開(kāi)發(fā)商得到土地以前提出，但開(kāi)發(fā)商必須將土地地開(kāi)發(fā)的增值歸還給原所有者和使用者。英國的土地規劃一經(jīng)通過(guò)，執行起來(lái)特別嚴格，掃于全面嚴格實(shí)施規劃許可制度，每一項土地開(kāi)發(fā)利用都需要經(jīng)過(guò)規劃許可。

　　2、土地利用規劃的理論和方法

　　土地利用規劃的理論和方法的研究是完善土地科學(xué)，加強土地學(xué)科建設，提高土地利用規劃科學(xué)性的重要基礎。關(guān)于土地利用規劃的論，一種觀(guān)點(diǎn)認為，非理性、不確定性、彈性思想是科學(xué)技術(shù)發(fā)展帶來(lái)的人類(lèi)認識論、方法論的重大變革，面對規劃中日益增多的不確定性、非理性因素和行為，以往單一的理性、確定性和剛性的亡地利用規劃理論已經(jīng)不能適應現實(shí)的需要，規劃理論與實(shí)踐的裂隙日益增大。因此，在土地利用規劃中，應不斷受納科學(xué)技術(shù)的最新成就，用非理性、不確定性、彈性的規劃理論補充與完善理性、確定性、剛性理論，建立和完善土地利用規劃的思想和方法論，這樣做有利于土地利用規劃的理論創(chuàng )新及規劃與實(shí)際的有效結合，從而最大良度地避免規劃與實(shí)際的分離。土地利用總體規劃應把耕地保護放到”五個(gè)統籌的發(fā)展觀(guān)中來(lái)，確定符合全面、協(xié)調、可持續發(fā)展戰略的規劃目標，改指令性控制指標為預測性、指導性規劃指標，以糾正市場(chǎng)失靈作為規劃勺主要內容，改目標規劃為行動(dòng)規劃另一種觀(guān)點(diǎn)認為，根據中國土地利用規劃的實(shí)踐，可以將土地利用規劃的理論分為三個(gè)層次，即相關(guān)的政治經(jīng)濟學(xué)基礎理論、總體理論和主題理論。土地利用總體規劃的理論體系包括代要求追加新的理論，具有較強的自適應機制。

　　在土地利用規劃方法方面，一種觀(guān)點(diǎn)認為，總體上可分為普遍的方法和具體的方法兩個(gè)層次�？紤]到現階段土地利用規劃的特點(diǎn)，提出適合中國的基于過(guò)程的土地利用規劃方法，包括用地規模預測的規劃模型方法、規劃方案編制方法和規劃方案評價(jià)方法，而具體的方法則包括土地評價(jià)方法、建立土地利用與社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展關(guān)系的模型、建立土地利用變化與生態(tài)環(huán)境演變的模型、制定土地利用分區管制的法則等；有的專(zhuān)家也認為，土地利用是一個(gè)復雜的動(dòng)態(tài)系統，但也是一個(gè)可控系統，即可以通過(guò)控制土地利用行為，使之與其相關(guān)因素動(dòng)態(tài)協(xié)調，從而控制系統的狀態(tài)，這已不是傳統的規劃方法所能達到的。為此，迫切要求借助系統工程方法加以實(shí)現，多維灰色規劃方法當是首選。也有的專(zhuān)家認為，為適應新的決策環(huán)境的變化，改善規劃決策，新一輪土地利用規劃修編需要理論和方法的創(chuàng )新，土地利用規劃方法創(chuàng )新包括重視土地利用規劃的專(zhuān)題研究、創(chuàng )新規劃手段兩個(gè)方面。

　　3、土地利用規劃體系

　　土地利用規劃具有綜合性和空間性的特點(diǎn)，空間體系是土地利用規劃的重要方面。關(guān)于土地利用規劃體系，目前有不同的觀(guān)點(diǎn)：一種認為完整的土地利用規劃體系應包括土地利用的區域規劃、土地利用總體規劃、土地利用專(zhuān)項規劃和土地利用詳細規劃。國家、�。ㄗ灾螀^、直轄市）和地區（省轄市）級屬于政策型規劃；縣（市）級屬于管理型規劃，重在定性、定位和定量的落實(shí)；鄉（鎮）屬于實(shí)施型規劃，其內容應該達到控制性詳規的要求1131.另一種觀(guān)點(diǎn)認為，土地利用規劃體系是指土地利用規劃法規體系、行政體系和運作體系組成的系統。也有人認為，土地利用規劃體系僅指規劃編制體系“由不同種類(lèi)、不同類(lèi)型、不同級別和不同時(shí)序的土地利用規劃所組成相互交錯且相互聯(lián)系的系統稱(chēng)為土地利用規劃體系”；傳統的土地利用規劃體系分為總體規劃、詳細規劃和專(zhuān)項規劃三個(gè)層次，其中總體規劃包括國家、省、市（地區）、縣（區）、鄉鎮5個(gè)層次�？紤]到市（地區）級規劃與上下的重疊以及詳細規劃與部門(mén)規劃的重疊，土地利用規劃的體系宜包括總體規劃和專(zhuān)項規劃兩個(gè)方面，而總體規劃包括國家、省、縣（區）、鄉（鎮）4個(gè)層次。在土地利用規劃的空間體系方面，盡管中國已經(jīng)建立了包括國家、�。ㄗ灾螀^、直轄市）、市（區）、縣（市）、鄉（鎮）在內的5級體系，而不同層級的功能定位、主要內容、編制方法等仍有待于進(jìn)一步探討。

　　4、土地利用規劃指標的剛性和彈性

　　市場(chǎng)經(jīng)濟的發(fā)展帶來(lái)了一系列不確定性的信息，土地利用規劃剛性的指標受到挑戰。關(guān)于土地利用規劃剛性與彈性的問(wèn)題，主要有以下觀(guān)點(diǎn)：

　�。�1）剛性與彈性相結合的模式。土地利用總體規劃的剛性與彈性是矛盾的統一體，規劃必須在保持一定剛性的前提下，具有適度彈性。在規劃編制過(guò)程中應為實(shí)施規劃留有足夠的彈性空間，并制定彈性的實(shí)施條件；在規劃實(shí)施過(guò)程中應嚴格按照規劃落實(shí)規劃的剛性?xún)热�，并按規劃管理的剛性程序利用規劃的彈性空間和彈性實(shí)施條件。土地利用規劃應該是一個(gè)既有一定剛性又有一定彈性的規劃，才能適應社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟發(fā)展的需要，增強規劃的可操作性。沒(méi)有一定剛性的規劃缺少強制性，不能起到控制作用，難以發(fā)揮效力；沒(méi)有一定彈性的規劃缺乏應變能力，控制過(guò)死，不能適應社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展的需要。因此，在規劃的編制和實(shí)施中，需要探索“剛性”與“彈性”相結合的方式，以增強規劃的應變能力。

　�。�2）彈性規劃模式。彈性規劃對市場(chǎng)經(jīng)濟制度下區域經(jīng)濟發(fā)展和資源合理利用具有較強的適應性和指導性。為了適應中國經(jīng)濟體制由計劃經(jīng)濟、有計劃的商品經(jīng)濟向社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制的轉變，迫切要求原來(lái)以行政手段為主的計劃型規劃轉變成以行政手段和價(jià)格手段并用的市場(chǎng)型規劃，原來(lái)的藍圖規劃轉變?yōu)榫G圖規劃，最終使原來(lái)過(guò)于具體的剛性規劃轉變?yōu)閼�變能力較強的彈性規劃。

　　5、土地利用規劃環(huán)境影響評價(jià)

　　土地利用規劃環(huán)境影響評價(jià)是2004年中國環(huán)評法頒布實(shí)施后對土地利用總體規劃的一項新要求，帶來(lái)了相應研究工作的廣泛開(kāi)展。相關(guān)論文除了評介戰略環(huán)境影響評價(jià)、區域環(huán)境影響評價(jià)、項目環(huán)境影響評價(jià)與土地利用規劃環(huán)境影響評價(jià)的關(guān)系和借鑒外，主要集中在土地利用規劃環(huán)境影響評價(jià)本身的內容和方法等方面。在內涵方面，有人認為，土地利用規劃環(huán)境影響評價(jià)是傳統的土地利用規劃環(huán)境效益評價(jià)的深化，同時(shí)也是中宏觀(guān)、短時(shí)間尺度上土地利用變化環(huán)境效應評價(jià)的延續。

　　土地利用規劃環(huán)境影響評價(jià)的內容方面。一種觀(guān)點(diǎn)認為，土地利用規劃的土地利用結構和布局，以及重大的工程對各種環(huán)境因素及其所構成的生態(tài)系統可能造成的影響主要體現在4個(gè)方面，即對土壤的影響、對水環(huán)境的影響、對生態(tài)系統的影響以及對自然災害的影響。有的專(zhuān)家建立了包括土壤、水和生物的土地利用規劃環(huán)境影響評價(jià)指標體系。土地利用規劃環(huán)境影響評價(jià)的方法，一種認為，土地利用規劃的環(huán)境影響評價(jià)作為戰略環(huán)境影響評價(jià)（SEA）的一種，其程序和方法的設計必須和土地利用規劃本身的特點(diǎn)相結合，有什么樣的規劃就有什么樣的規劃評價(jià)方法。

　　盡管目前的SEA兩種方法即基于傳統的項目環(huán)境影響評價(jià)的方法以及基于政策或規劃的評價(jià)方法不相對應，而由于中國的土地利用規劃更具有宏觀(guān)性的特點(diǎn)，主要采用規劃或政策導向的評價(jià)方法，尤其是適用于中國環(huán)評法要求的市以上層次的土地利用總體規劃。具體包括壓力一狀態(tài)一響應方法（PSR）、生態(tài)服務(wù)價(jià)值方法以及公眾參與等方法。有的專(zhuān)家認為土地利用規劃環(huán)境影響評價(jià)的方法包括壓力一狀態(tài)一響應方法（PSR）、FAO的相關(guān)研究中采用的方法以及基于項目環(huán)境影響評價(jià)的方法。有的專(zhuān)家采用生態(tài)足跡的方法對全國未來(lái)一定土地利用結構下的生態(tài)供需情況進(jìn)行了評價(jià)，探討了利用生態(tài)足跡方法進(jìn)行土地利用規劃環(huán)境影響評價(jià)的可能性。有的專(zhuān)家根據中國土地利用規劃的總體規劃、專(zhuān)項規劃和詳細規劃三級體系提出土地利用規劃環(huán)境影響評價(jià)三級體系。

　　6 土地利用規劃與相關(guān)規劃的協(xié)調

　　作為一個(gè)有綜合性特點(diǎn)的規劃，與相關(guān)規劃的協(xié)調是重要的問(wèn)題。主要包括兩個(gè)方面，一個(gè)是與空間規劃的協(xié)調，主要指城市規劃、國土／區域規劃；另一方面是與結構規劃的協(xié)調，包括發(fā)改委的國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展規劃、水利部的水資源規劃、環(huán)保局的環(huán)境綱要，林業(yè)局的治沙規劃等等。目前研究較多的是土地利用規劃與城市規劃的協(xié)調，與其他規劃協(xié)調的研究較少。一種觀(guān)點(diǎn)認為，土地利用規劃與城市規劃在規劃的目標和內容、用地分類(lèi)標準、統計口徑和范圍、用地評價(jià)、建設用地標準及人均建設用地指標以及規劃期限、審批部門(mén)、編制資質(zhì)等方面存在差異，具體的銜接或協(xié)調應從完善法律體系、空間規劃體系、統一編制和審批、統一技術(shù)標準等方面人手[25-271.另一種觀(guān)點(diǎn)認為，土地利用規劃與城市規劃的矛盾在于現狀數據難協(xié)調、指標預測有矛盾、用地范圍存在差異和用地分類(lèi)不統一。借鑒城市規劃的方法，新一輪規劃應處理好“�！焙汀罢肌钡年P(guān)系、剛性與彈性的關(guān)系、規劃機制與事權的關(guān)系、與城市空間發(fā)展戰略相結合等。同時(shí)有必要研究制定更為規范、合理的土地總體規劃編制和實(shí)施辦法。也有的觀(guān)點(diǎn)認為，兩規協(xié)調具有共同的理念基礎，即可持續發(fā)展的原則、實(shí)現現代化的目標、集約用地、提高土地利用效率的要求以及統籌安排各類(lèi)用地的任務(wù)，并提出兩規的協(xié)調中應重視城鎮體系規劃的編制，鄉鎮規劃圖合一，以及統一兩規編制中技術(shù)標準等。有的專(zhuān)家從中國規劃體系特點(diǎn)人手，分析兩規的關(guān)系和不協(xié)調原因，提出全面系統地認識城市總體規劃和土地利用總體規劃等規劃的關(guān)系需要從區域與城市規劃體系著(zhù)眼。在法規體系方面，建立區域規劃法或城鄉規劃法，作為協(xié)調土地利用總體規劃和城市總體規劃等不同類(lèi)型規劃和統一城鄉規劃的基礎。在規劃行政體系方面，國土、建設等規劃行政機構在近期建立相互協(xié)調和制衡的規劃管理體系，遠期尋求機構的合并。在規劃運作體系方面，強調區域規劃的作用，增強區域規劃的彈性和嚴肅性，以適應在市場(chǎng)經(jīng)濟條件下的應對；加強兩規的戰略性、決策性和動(dòng)態(tài)性，倡導集區域規劃、城鎮體系規劃、城市總體規劃、土地利用總體規劃于一體的城鄉一體化規劃。

　　土地利用規劃作為一個(gè)綜合性的研究領(lǐng)域，除上述主題外，在土地利用規劃（管理）信息系統、土地利用規劃方案的綜合評價(jià)、土地用途管制以及公眾參與在土地利用規劃中的應用等方面也有不同程度的研究。在以上方面，中國土地利用規劃領(lǐng)域的研究有以下趨勢：

　　7.1 強調應用導向的國際土地利用規劃借鑒研究

　　國家資源特點(diǎn)、歷史、政治、經(jīng)濟體制以及經(jīng)濟發(fā)展階段等的不同，決定了借鑒國際土地利用規劃的經(jīng)驗，服務(wù)于中國土地利用規劃實(shí)踐仍然需要深層次的研究。無(wú)論是美國的土地用途管制還是英國具有城鄉一體化特點(diǎn)的土地利用規劃體制都是如此�？傮w而言，國外的土地利用規劃一般在縣（鄉）級，側重用地的空間落實(shí)；而中國的土地利用規劃，分為從國家到鄉鎮的5級體系，除了空間布局外，更注重指標的編制，輕視用途管制規則的制定。宜從中國國情下的土地利用規劃特點(diǎn)出發(fā)，吸收國外相關(guān)研究的優(yōu)秀成果，提高中國土地利用規劃的水平。

　　7.2 與城市總體規劃理論和方法融合的土地利用規劃理論和方法研究

　　城市總體規劃和土地利用規劃同屬空間規劃，受空間規劃理論和方法的指導。從發(fā)展歷程而言，兩者都經(jīng)歷了開(kāi)發(fā)、發(fā)展、控制和保護的不同階段，或者是物質(zhì)規劃、生態(tài)規劃、社會(huì )規劃、文化規劃等不同的階段r311.就程序理論而言，更具有大體一致的內容。而就實(shí)體理論而言，由于規劃具體內容的不同而有所差別。但在具體的技術(shù)和方法上，都是針對空間問(wèn)題進(jìn)行分析、預測和布局的，因而具有相似的方法。兩個(gè)規劃在理論和方法上的一致成為未來(lái)兩個(gè)規劃走向一體化的基礎。

　　7.3 與市場(chǎng)經(jīng)濟和行政管理相結合的空間體系研究

　　作為主要服務(wù)于各級政府土地管理的土地利用規劃，其空間體系不可避免的與中國行政體制改革以及不同層級行政職能劃分相對應。就國際經(jīng)驗而言，土地利用規劃空間體系總體上分為三個(gè)層次即戰略層（政策為主，不涉及具體的指標）、執行層（區域政策為主，接受戰略層的指導）和操作層（具體布局為主，在上級政策的指導下進(jìn)行）。各級土地利用規劃的內容，主要是適應社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制發(fā)展，按照市場(chǎng)經(jīng)濟體制下政府主要發(fā)揮經(jīng)濟調節、市場(chǎng)監管、社會(huì )管理、公共服務(wù)功能的要求，合理劃定。

　　7.4 趨于過(guò)程的土地利用規劃彈性與剛性的雙棲

　　市場(chǎng)經(jīng)濟的發(fā)展帶來(lái)了一系列不確定性的信息，土地利用規劃剛性的指標受到挑戰，彈性指標的觀(guān)點(diǎn)得到廣泛的贊同。實(shí)際上，土地規劃指標無(wú)論是采用剛性和彈性，本質(zhì)都是藍圖規劃的思想，在不斷變化的土地利用中都是難以操作的。應借鑒過(guò)程規劃的思想，注重土地利用變化過(guò)程軌跡的設計和調控手段的設置，焦點(diǎn)不在指標而在分區管治規則的制定上。指標總體上是用來(lái)表示土地利用趨勢以及程度的，而不是用來(lái)強制執行的剛性數據。

　　7.5 政策或規劃導向的土地利用規劃環(huán)境影響評價(jià)

　　國際上的土地利用規劃環(huán)境影響評價(jià)主要以基于項目環(huán)境影響評價(jià)的方法為主。以2004年7月開(kāi)始正式實(shí)施的“歐洲戰略環(huán)境影響評價(jià)導則”最為典型。實(shí)際上，這與國際上土地利用規劃的層次相對比較低，內容比較具體有關(guān)。而中國的土地利用規劃具有管理型特點(diǎn)，采用的是指標加分區的模式，尤其是環(huán)評法要求開(kāi)展環(huán)評市以上層次土地利用規劃，具有宏觀(guān)性和戰略性的特點(diǎn)，宜采用宏觀(guān)的戰略研究的方法，區分于具體的、微觀(guān)的項目環(huán)境影響評價(jià)方法，形成基于規劃導向的土地利用規劃環(huán)境影響評價(jià)方法。環(huán)保局發(fā)布的“規劃環(huán)境影響評價(jià)技術(shù)導則”中土地利用規劃環(huán)境影響評價(jià)方法是基于項目環(huán)評的，值得商榷。

　　7.6 趨向融合或者統一的土地利用規劃與城市規劃相關(guān)關(guān)系研究

　　同樣作為中國空間規劃的重要組成部分，城市規劃是適應城市建設的需要而開(kāi)展的。而土地利用規劃是在改革開(kāi)放以后，保護因快速建設而使耕地被大量占用的背景下逐步展開(kāi)的。新修訂的《城市規劃編制辦法》將實(shí)現四大轉變：一是實(shí)現組織方式由單一政府部門(mén)組織編制轉變?yōu)榘凑照�府組織、專(zhuān)家領(lǐng)銜、部門(mén)合作、公眾參與、科學(xué)決策、依法辦事的原則組織；二是重點(diǎn)內容從突出增長(cháng)速度向控制合理環(huán)境容量、確定科學(xué)建設標準轉變，從側重確定開(kāi)發(fā)建設項目向對各類(lèi)資源實(shí)施有效保護和空間管制轉變；三是范圍從城市規劃區轉向更加突出強調區域統籌和全市域城鄉統籌轉變；四是實(shí)現城市規劃技術(shù)屬性向公共政策屬性轉變……這在一定程度上與新一輪土地利用規劃具有相似之處。在未來(lái)中國城市化發(fā)展到一定階段，土地利用規劃與城市規劃的統一是必然的趨勢，而當前二者之間的關(guān)系更多的受制于行政體制的約束和部門(mén)職能分割的影響，體現為有限融合的特點(diǎn)。

　　蔡玉梅