建規[2004]185號

各省、自治區建設廳，直轄市建委、規劃局（委員會(huì )），新疆生產(chǎn)建設兵團建設局：

　　《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發(fā)[2004]28號，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》），針對當前存在的圈占土地、亂占濫用耕地等突出問(wèn)題，提出了深化改革、健全法制、統籌兼顧、標本兼治，進(jìn)一步完善符合我國國情的最嚴格的土地管理制度的明確要求。各級城鄉規劃、建設行政主管部門(mén)要從落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀(guān)的高度，充分認識加強土地管理和保護工作的重要性，切實(shí)履行職責，認真貫徹落實(shí)《決定》各項部署和要求，繼續貫徹《國務(wù)院關(guān)于加強城鄉規劃監督管理的通知》（國發(fā)[2002]13號，以下簡(jiǎn)稱(chēng)13號文件）�，F就有關(guān)問(wèn)題通知如下：

　　一、切實(shí)做好土地利用總體規劃與城鄉規劃的相互銜接工作

　�。ㄒ唬┮婪ㄗ龊猛恋乩�用總體規劃、城市總體規劃、村莊和集鎮規劃的相互銜接工作。城市總體規劃、村莊和集鎮規劃中建設用地規模不應超過(guò)土地利用總體規劃確定的城市和村莊、集鎮建設用地規模。在城市規劃區內、村莊和集鎮規劃區內，城市和村莊、集鎮建設用地必須符合城市規劃、村莊和集鎮規劃。

　�。ǘ�）在城鄉規劃制定工作中加強基本農田的保護。城市總體規劃、村莊和集鎮規劃要把規劃區內基本農田保護范圍作為強制性?xún)热�，在圖紙上詳細標明。今后，凡調整城市總體規劃、村莊和集鎮規劃涉及基本農田的，調整前必須報請原審批機關(guān)認可，經(jīng)認可后方可調整；調整后的規劃，必須按法定程序報原批準機關(guān)審批。

　�。ㄈ�）充分發(fā)揮近期建設規劃的綜合協(xié)調作用。按照13號文件和建設部等九部委《關(guān)于貫徹落實(shí)〈國務(wù)院關(guān)于加強城鄉規劃監督管理的通知〉的通知》（建規[2002]204號）要求，近期建設規劃與經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展五年規劃、房地產(chǎn)業(yè)和住房建設發(fā)展中長(cháng)期規劃要相互銜接，統籌安排規劃年限內的城市建設用地總量、空間分布和實(shí)施時(shí)序，合理確定各類(lèi)用地布局和比例。各地要依據近期建設規劃，結合土地利用年度計劃，確定城市建設發(fā)展的年度目標和安排。要優(yōu)先安排危舊房改造和城市基礎設施中拆遷安置用房、普通商品住房、經(jīng)濟適用住房建設項目用地，保證近期建設規劃中確定的國家重點(diǎn)建設項目和基礎設施項目用地。

　　二、嚴格執行建設用地指標，促進(jìn)土地資源的集約和合理利用

　�。ㄋ模┘涌熘贫ńㄔO用地指標。抓緊工程項目建設用地指標制定和修改完善工作，優(yōu)先開(kāi)展城市基礎設施項目，教育和公共文化體育衛生基礎設施項目建設用地指標的編制工作，重點(diǎn)做好城市規劃區范圍內道路等市政工程建設用地指標、城市和村鎮建設用地指標的編制工作，盡快建立科學(xué)合理的用地指標框架體系。

　�。ㄎ澹┚幹坪蛯徟�城鄉規劃，必須符合國家建設用地指標。各地要嚴格依據國家規定的建設用地指標編制和審批城市總體規劃、村莊和集鎮規劃，合理確定城鄉建設和用地規模。凡建設用地規模超過(guò)國家用地指標的規劃，一律不得審查通過(guò)，并責成有關(guān)地方人民政府按規定進(jìn)行縮減。

　�。�六）各類(lèi)新建、改建、擴建工程項目必須嚴格執行用地指標。城鄉規劃行政主管部門(mén)在審批建設項目用地申請時(shí)，要依據國家規定的建設用地指標，對建設用地面積進(jìn)行嚴格審查，對超過(guò)國家規定用地指標的，不得發(fā)放建設用地規劃許可證、建設工程規劃許可證。禁止超過(guò)國家用地指標、以“花園式工廠(chǎng)”為名圈占土地。

　�。ㄆ撸└鞯匾�立足于本地區土地資源的實(shí)際狀況，合理確定與城市發(fā)展相適應的綠化用地面積。鼓勵和推廣屋頂綠化和立體綠化。進(jìn)行綠化建設，必須符合城市總體規劃、城市綠化規劃。禁止利用基本農田進(jìn)行綠化�；�本農田上進(jìn)行綠化建設的城市，不得列入園林城市、生態(tài)園林城市考核范圍。凡在基本農田上進(jìn)行綠化建設的，必須立即停止并予以糾正。

　�。ò耍┲笇Ш屯茝V集約利用土地資源的新技術(shù)、新材料。要加快城鄉規劃動(dòng)態(tài)監測系統及監測網(wǎng)絡(luò )建設，充分利用現代高新技術(shù)實(shí)施城鄉規劃動(dòng)態(tài)監測。積極推進(jìn)建筑節能和墻體材料革新工作，研究、開(kāi)發(fā)、推廣和應用新型墻體材料，替代實(shí)芯黏土磚。禁止占用耕地燒制實(shí)芯黏土磚。在資金、技術(shù)允許情況下，鼓勵開(kāi)發(fā)利用城市地下空間。

　　三、加強城鄉規劃對城鄉建設和土地利用的調控和指導

　�。ň牛┦〖壢嗣裾�府必須依據省域城鎮體系規劃，統籌安排本行政區域內各業(yè)和各地區用地。要充分考慮和利用現有基礎設施，合理規劃，避免低水平重復建設和超規模建設。

　�。ㄊ�）加強近期建設規劃實(shí)施監管。近期建設規劃確定的發(fā)展建設范圍，必須符合已經(jīng)法定程序批準的城市總體規劃。編制近期建設規劃，要根據城市總體規劃確定的近期發(fā)展目標，劃定近期建設控制線(xiàn)。各類(lèi)建設項目，必須位于近期建設規劃確定的近期建設控制線(xiàn)內。要加快近期建設控制線(xiàn)內控制性詳細規劃的編制和審批工作。凡未按要求編制近期建設規劃的，停止新申請建設項目和用地的規劃審批；對違反近期建設規劃的建設項目和用地申請，一律不予批準。

　�。ㄊ�一）加強開(kāi)發(fā)區規劃管理。要嚴格執行13號文件的規定，開(kāi)發(fā)區范圍內規劃制定、審批權必須集中由所在市、縣城鄉規劃行政主管部門(mén)行使，不得下放。凡下放規劃管理權的，必須立即糾正。凡存在下放開(kāi)發(fā)區規劃管理權且尚未糾正的，對申請擴區的，一律不予批準。申請設立開(kāi)發(fā)區或擴區的，必須報經(jīng)省級城鄉規劃行政主管部門(mén)依據規劃審查，核定用地范圍并出具審查意見(jiàn)。設立各類(lèi)開(kāi)發(fā)區，必須符合省域城鎮體系、城市總體規劃。禁止在城市總體規劃確定的建設用地范圍外，設立開(kāi)發(fā)區。因開(kāi)發(fā)區發(fā)展需要申請擴區的，新增用地范圍必須位于已經(jīng)批準的城市總體規劃建設用地范圍內。

　�。ㄊ�二）加強對存量土地利用的規劃安排，控制新增建設用地。新建建設項目凡能利用存量土地的，不得批準新增建設用地。采取有力措施，做好“城中村”改造。存量土地再利用時(shí)，應當優(yōu)先保證適合中低收入家庭需要的普通商品住房、經(jīng)濟適用住房建設以及必需的市政公用設施建設。城市、集鎮和村莊新增建設用地，必須符合城市總體規劃、村莊、集鎮規劃。禁止在城市規劃區、村莊和集鎮規劃區范圍以外，批準城市和集鎮、村莊建設用地。

　�。ㄊ�三）加強城鄉規劃對土地儲備、供應的調控和引導。城鄉規劃行政主管部門(mén)要依據城市總體規劃和近期建設規劃，就近期內需要收購儲備、供應土地的位置和數量提出建議。實(shí)施土地收購儲備，必須符合城市總體規劃、近期建設規劃。存量土地收購儲備涉及房屋拆遷的，應當根據《國務(wù)院辦公廳關(guān)于控制城鎮房屋拆遷規模嚴格拆遷管理的通知》（國辦發(fā)[2004]46號），納入房屋拆遷中長(cháng)期規劃和年度計劃管理。土地儲備機構實(shí)施國有土地上房屋拆遷的，應當按照《城市房屋拆遷管理條例》規定的條件和程序辦理。實(shí)施土地供應，必須符合近期建設規劃和控制性詳細規劃。各地城鄉規劃行政主管部門(mén)要將城市中心地區、舊城改造地區、近期發(fā)展地區、擬儲備出讓土地的地區作為重點(diǎn)區域，優(yōu)先編制控制性詳細規劃，明確規劃設計條件。招標、拍賣(mài)或掛牌出讓國有土地使用權時(shí)，應當具備依據控制性詳細規劃確定的規劃設計條件，并作為出讓合同的組成部分。凡沒(méi)有列入或者不符合近期建設規劃、控制性詳細規劃規定用途的土地，不得辦理規劃手續。

　�。ㄊ�四）規范建設用地和項目審批程序。在城市規劃區內進(jìn)行建設需要申請用地的，必須持有關(guān)文件，向城鄉規劃行政主管部門(mén)申請辦理規劃許可手續。未取得建設用地規劃許可證而取得土地使用批準文件的，批準文件無(wú)效，已占用的土地依法予以收回。需報請發(fā)展改革部門(mén)核準或備案的項目，必須先取得城鄉規劃行政主管部門(mén)出具的規劃意見(jiàn)。

　　四、加強對劃撥土地上開(kāi)發(fā)活動(dòng)和集體建設用地流轉的管理

　�。ㄊ�五）規范原有劃撥土地的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)活動(dòng)。經(jīng)依法批準利用原有劃撥土地從事房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的，應按市場(chǎng)價(jià)補繳土地出讓金，依法取得房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)資質(zhì)，并納入房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)管理。獨立工礦區、困難企業(yè)可以利用自用劃撥土地，在符合城市規劃、土地利用總體規劃的前提下，組織住房困難職工進(jìn)行集資合作建房，并納入經(jīng)濟適用住房建設管理，執行經(jīng)濟適用住房建設管理的有關(guān)規定，不得以與其他單位聯(lián)合建設等形式變相進(jìn)行房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)。

　�。ㄊ�六）嚴格集體建設用地流轉管理。建制鎮、村莊和集鎮中的農民集體所有建設用地使用權流轉，必須符合建制鎮、村莊和集鎮規劃，由城鄉規劃行政主管部門(mén)依據規劃出具有關(guān)流轉地塊的規劃條件。沒(méi)有編制或違反建制鎮、村莊和集鎮規劃要求的，有關(guān)集體建設用地，不得進(jìn)行流轉。房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)應按照《城市房地產(chǎn)管理法》的規定，依法在取得國有土地使用權的土地上進(jìn)行基礎設施、房屋建設，禁止以“現代農業(yè)園區”或“設施農業(yè)”為名、利用集體建設用地變相從事房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)和商品房銷(xiāo)售活動(dòng)。

　�。ㄊ�七）加強對集體土地上房屋拆遷的管理。與國土資源部門(mén)共同研究制定城市規劃區內集體土地上房屋拆遷補償有關(guān)政策。

　　五、強化村莊集鎮建設和用地管理

　�。ㄊ�八）加強村鎮規劃編制工作。省域城鎮體系規劃要確定重點(diǎn)鎮的數量；縣（市）域城鎮體系規劃要確定鎮和中心村的布局；村莊集鎮總體規劃，要合理確定農村居民點(diǎn)的數量、布局和建設用地規模。要統籌規劃工業(yè)用地，嚴禁零散安排鄉村工業(yè)用地。在符合農民意愿的前提下，統籌規劃農村居民點(diǎn)、遷村并點(diǎn)。尚未編制村莊和集鎮規劃的，要抓緊編制和報批。涉及行政區劃調整的地區，要及時(shí)修編村莊和集鎮規劃。

　�。ㄊ�九）加強對農村宅基地管理。新批村鎮宅基地必須位于村莊、集鎮規劃區內，并符合村莊、集鎮規劃的安排。凡沒(méi)有制定村莊、集鎮規劃或宅基地申請與村莊、集鎮規劃不符的，一律不得辦理許可手續。已確定撤并的農村居民點(diǎn)內，不得批準進(jìn)行新的建設。禁止多處申請宅基地。因實(shí)施農房建設，需申請批準新宅基地的，原有宅基地應當退回。農村住宅設計，不得突破當地規定的宅基地規劃、建設標準。

　�。ǘ�十）采取切實(shí)措施，加大對村鎮規劃建設管理的資金支持和技術(shù)指導，理順管理體制，加強村鎮基層規劃建設管理工作。

　　六、依法嚴肅查處違法違規行為

　�。ǘ�十一）依法監督和查處違法用地行為。地方各級城鄉規劃、建設行政主管部門(mén)要開(kāi)展專(zhuān)項監督檢查，重點(diǎn)查處未經(jīng)審批亂圈地、突破國家用地指標和規劃確定的用地規模使用土地、占用基本農田進(jìn)行建設等問(wèn)題。對建設單位、個(gè)人未取得建設用地規劃許可證、建設工程規劃許可證進(jìn)行用地和項目建設，擅自改變規劃用地性質(zhì)或擴大建設規模，違反法律規定和規劃要求隨意流轉集體建設用地等行為，要采取措施堅決制止，并依法給予處罰。按法律規定應當沒(méi)收或拆除的違法用地和違法建設，必須依法處罰，不得以罰款或補辦手續取代。觸犯刑律的，要依法移交司法機關(guān)查處。

　�。ǘ�十二）建立行政過(guò)錯糾正和行政責任追究制度。上級部門(mén)要加強對下級部門(mén)的監督檢查。嚴格執行13號文件規定，對于地方人民政府及有關(guān)行政主管部門(mén)違反規定調整規劃，違反規劃批準使用土地和項目建設，擅自在規劃確定的建設用地范圍以外批準、設立開(kāi)發(fā)區，以及對違法用地不依法查處等行為，除應予以糾正外，還要按照干部管理權限和有關(guān)規定對直接責任人給予行政處分。對于造成嚴重損失和不良影響的，除追究直接責任人責任外，還應追究有關(guān)領(lǐng)導的責任，必要時(shí)可給予負有責任的主管領(lǐng)導撤職以下行政處分；觸犯刑律的，依法移交司法機關(guān)查處。

　　各級城鄉規劃、建設行政主管部門(mén)要以鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想為指導，牢固樹(shù)立科學(xué)發(fā)展觀(guān)和正確的政績(jì)觀(guān)，切實(shí)端正城鄉規劃建設指導思想，依法加強監督管理，充分發(fā)揮城鄉規劃對土地資源集約和合理利用的調控和引導作用，落實(shí)好最嚴格的土地管理制度，促進(jìn)城鄉經(jīng)濟和社會(huì )的健康和可持續發(fā)展。

　　中華人民共和國建設部
二○○四年十月二十九日