摘要：基于BOT（建設—運營(yíng)—移交）模式在我國逐步推廣應用中遇到諸多問(wèn)題，如人們認識、法律和投資環(huán)境不健全、管理體制、價(jià)格體制及外匯問(wèn)題等，對該模式的特點(diǎn)作了回顧，對遇到的問(wèn)題進(jìn)行了總結分析。針對我國實(shí)情提出相應對策，如開(kāi)辟各種融資渠道，制定相應政策鼓勵國內民營(yíng)資本參與BOT項目投資，政府加強在BOT項目融資中的主導地位，以及創(chuàng )造適應BOT融資的投資環(huán)境等。

　　BOT是英文Build－Operate－Transfer（建設—運營(yíng)—移交）的縮寫(xiě)，BOT作為一種適合基礎設施建設的新型融資方式，對亟待發(fā)展的我國基礎設施建設而言，具有特殊的意義。其理論研究及實(shí)踐，還有待于我國各地區進(jìn)行更深入地研究和探討。本文在回顧BOT的發(fā)展及特點(diǎn)的基礎上，總結了當前我國推廣BOT模式融資進(jìn)行基礎設施建設過(guò)程中尚存在的問(wèn)題，并提出相應的解決對策。

　　1、BOT融資模式的特點(diǎn)

　　BOT作為一種向私人融資進(jìn)行基礎設施建設的模式，較其他傳統模式而言具有以下幾方面的優(yōu)勢：

　�。�1）BOT項目建設資金來(lái)源于外資或民間的閑置資本，可在一定程度上彌補政府在基礎設施投資方面的不足，減輕基礎設施建設項目對國家財政的壓力和外債的負擔，并且拓寬了直接利用外資的渠道，有利于加強國際間的聯(lián)系，加快基礎設施建設與國際間的接軌。

　�。�2）BOT項目強調政府在基礎設施建設中扮演組織者和促進(jìn)者的重要角色。政府通過(guò)制定有效政策及具體措施，促進(jìn)國內外私人資本參與我國基礎設施的投資，形成風(fēng)險共擔、利益共享的政府與商業(yè)性資本的合作模式，并使得基礎設施業(yè)的服務(wù)更有效率。

　�。�3）BOT融資方式打破了國家在基礎設施領(lǐng)域中絕對壟斷，在公共產(chǎn)品的供給中引入市場(chǎng)機制，起到了合理配置資源的效應。

　�。�4）BOT項目的貸款方在決定是否貸款時(shí)，通常，主要考慮項目本身的收益前景，而不是項目公司當時(shí)的信用能力。故BOT融資方式不受項目公司現有資產(chǎn)規模的限制，比其他融資方式更加靈活。在該方式下銀行貸款通常沒(méi)有追索權，或者即使有有限的追索權，也只適用于項目本身的資產(chǎn)和收益，身的資產(chǎn)負債表，因此，也不影響該項目實(shí)體從其他方面進(jìn)一步借款的能力。隨著(zhù)我國專(zhuān)業(yè)銀行的轉變及市場(chǎng)經(jīng)濟體制的進(jìn)一步健全，BOT融資方式的“資產(chǎn)負債表外融資”的優(yōu)點(diǎn)將逐步顯現出來(lái)。

　�。�5）政府為鼓勵投資者投資基礎設施的建設，一般對BOT項目提供行政、法律、經(jīng)濟上的支持，這就減少了項目承辦方的風(fēng)險。另外，項目的境外投資者會(huì )向跨國保險公司投保，有了這種復雜的相互擔保、保險和抵押關(guān)系，項目風(fēng)險就會(huì )被有效地分散。

　�。�6）通過(guò)BOT項目招標，中標者成為項目業(yè)主，承包商一般必須帶資承包。這同政府直接投資相比，從兩個(gè)方面減少了不正當競爭的可能性：一是沒(méi)有既得利益可維持或分配，政府提供的只有業(yè)主投資的特許權，承包商的利益必須通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)期內的有效運營(yíng)才能實(shí)現。二是當業(yè)主是合伙人時(shí)，由于業(yè)主的目標是運營(yíng)期利潤的最大化，故承包商很難在業(yè)主身上打開(kāi)缺口。

　　2、我國基礎設施建設運用BOT項目融資分析

　　2.1我國經(jīng)濟高速增長(cháng)對基礎設施的巨大需求

　　隨著(zhù)我國經(jīng)濟持續、快速、健康地發(fā)展，將有大量前景良好的投資項目可吸引國內外民間力量參與BOT項目融資。國際經(jīng)濟學(xué)家認為，盡管基礎設施項目盈利能力相對較低，但其具有穩定而持續的用戶(hù)，它與國計民生息息相關(guān)，相對較少受經(jīng)濟周期性變化的影響，不會(huì )出現市場(chǎng)疲軟，至少在我國今后較長(cháng)一段時(shí)間內是這樣。同時(shí)，由于人口密度高，基礎設施利用率也高，平均成本就低于亞洲其他國家或地區，因而其吸引力更大。當前國際承包工程量縮減，而我國又將交通等基礎設施作為鼓勵外商投資的項目，外商可享受種種優(yōu)惠，因此，對當今世界擁有數萬(wàn)億流動(dòng)資本來(lái)說(shuō)，中國經(jīng)濟的高速增長(cháng)所帶來(lái)的對基礎設施的巨大需求，以及基礎設施項目的較高投資回報率還是很有吸引力的。

　　2.2我國的私營(yíng)經(jīng)濟規模已使內資BOT項目成為可能

　　迄今為止，我國采用BOT項目融資方式籌集資金的項目大多引入了外資。BOT項目融資活動(dòng)并不僅限于外國資本參加，國內各個(gè)部門(mén)也可以參加。我國私營(yíng)企業(yè)正蓬勃發(fā)展，為吸引國內私營(yíng)經(jīng)濟參與基礎設施建設創(chuàng )造了條件。我國私營(yíng)經(jīng)濟規模已相當可觀(guān)，初具項目融資的能力。1989年全國僅有私營(yíng)企業(yè)9萬(wàn)家，從業(yè)人員185萬(wàn)人，但到1997年私營(yíng)企業(yè)數已達80萬(wàn)家，從業(yè)人數達4700萬(wàn)人。1995年全國個(gè)體私營(yíng)企業(yè)工業(yè)產(chǎn)值達2200億元，占全社會(huì )工業(yè)總產(chǎn)值的15%以上。同時(shí)，民營(yíng)資本進(jìn)入基礎設施領(lǐng)域的愿望和行動(dòng)已初見(jiàn)端倪。中國私營(yíng)經(jīng)濟憑其內部機制的優(yōu)勢迅猛發(fā)展起來(lái)，無(wú)論從發(fā)展規模、發(fā)展速度，還是從經(jīng)營(yíng)效果、擁有資金量上都不可忽視。因此，完全可以讓一些國內私營(yíng)企業(yè)聯(lián)合起來(lái)參與基礎設施項目的開(kāi)發(fā)，這也符合國家大力發(fā)展私營(yíng)經(jīng)濟的方針政策和國家的產(chǎn)業(yè)政策。

　　2.3BOT項目融資在我國已有成功經(jīng)驗

　　BOT項目融資在我國大型基礎設施項目融資中已有試點(diǎn)的成功經(jīng)驗。1983年廣東沙角B電廠(chǎng)項目的融資安排是我國第一個(gè)利用BOT模式進(jìn)行基礎設施資金籌措的成功實(shí)例。這個(gè)項目在國際上有較大影響。此后，1995年廣西來(lái)賓B電廠(chǎng)作為國家計劃委員會(huì )的實(shí)驗項目[2]，被認為是中國第一個(gè)通過(guò)國際正規的方式競爭投標的BOT項目，為今后的BOT項目建立了一個(gè)良好的模式。國內民間資本以BOT模式參與基礎設施建設的成功案例，還有泉州刺桐大橋工程，該項目的成功建設在實(shí)踐上為引導國內私營(yíng)經(jīng)濟投資基礎設施建設走出了一條可行的路子。

　　3目前我國推行BOT融資模式存在的問(wèn)題

　　從目前情況來(lái)看，對BOT項目的認識和實(shí)踐經(jīng)驗都顯得不足，存在的問(wèn)題主要有：人們認識的問(wèn)題、法律和投資環(huán)境不健全的問(wèn)題、管理體制的問(wèn)題、價(jià)格體制的問(wèn)題和外匯問(wèn)題等。

　　3.1人們認識問(wèn)題

　　BOT對于正處于經(jīng)濟體制轉軌過(guò)程中的中國來(lái)說(shuō)是一個(gè)新生事物，對它的認識還需一個(gè)熟悉、認識、探索、提高的過(guò)程。人們思想觀(guān)念的不適應主要表現在以下方面：（1）對在中國基礎設施建設中運用BOT還存在疑慮，有人擔心BOT的運用會(huì )導致國家對基礎設施項目控制權的喪失，還有人擔心把基礎設施給私人投資建設和經(jīng)營(yíng)會(huì )帶來(lái)一些敏感的社會(huì )問(wèn)題，如項目使用費用老百姓是否能承受等。（2）對項目融資的復雜性認識不足，有些人不熟悉其具體內容和操作規范的要領(lǐng)，認為談判既費時(shí)又費力，還要給項目一定的擔保和政策優(yōu)惠，不如傳統的貸款或撥款省心，因此對BOT興趣不大。（3）由于以往基礎設施大多由財政撥款或國家貸款來(lái)進(jìn)行建設，所以，設施的使用費用很低，甚至不收取費用，老百姓已經(jīng)習慣了免費使用很多基礎設施，而采用BOT方式籌建的項目為替項目公司收回投資，并賺取一定利潤，必須收取一定的使用費用，老百姓可能接受不了，因此，他們對這個(gè)問(wèn)題的認識也是影響B(tài)OT融資方式在我國健康發(fā)展的一大障礙。

　　3.2法律和投資環(huán)境不健全

　　改革開(kāi)放以來(lái)，我國已制定和頒布了200多個(gè)涉及外商投資的法律和法規，建立了一定的符合國際慣例的投資環(huán)境。然而到目前為止，我國頒布的法律、法規在許多具體問(wèn)題上與國際慣例還有一定的距離，如在《中華人民共和國擔保法》中規定政府部門(mén)不得為項目提供任何形式的保證，而在BOT這種特殊的融資方式中，一般都要求東道國政府或機構對項目的融資給予一定的擔保和必要的政策支持。而且，由于司法部門(mén)在法律上執行力量不足和經(jīng)驗欠缺，使得在經(jīng)濟訴訟方面的法律背景尚不夠成熟。又由于中國政府及各機構部門(mén)某些官僚作風(fēng)和多頭管理，辦事效率低下，甚至項目審批主管部門(mén)的有關(guān)規定之間往往不銜接或有沖突，導致在項目實(shí)施過(guò)程中因審批等工作進(jìn)程的緩慢而進(jìn)一步增加建設費用，這也在一定程度上影響了外商在中國投資的積極性和信心。

　　3.3管理體制問(wèn)題

　　在BOT項目中政府需要一改過(guò)去建設項目完全由自身負責、資金調撥、風(fēng)險自擔的局面和壓力環(huán)境，而將項目建設的特許權交由私人負責，這并不意味著(zhù)政府可以撒手不管。相反，項目融資多用于涉及國計民生的基礎設施項目，比其他一般項目更需要政府發(fā)揮宏觀(guān)調控和管理的作用。目前有部分由私人承建或經(jīng)營(yíng)的公路路段，由于缺乏政府宏觀(guān)管理，導致收費站設置很不合理的現象普遍。

　　3.4價(jià)格體制問(wèn)題

　　由于BOT項目是自籌資金、自行建設、自主管理、自我償還的一種建設運營(yíng)管理方式，因此，其產(chǎn)品和服務(wù)的定價(jià)往往要比在計劃經(jīng)濟模式下的價(jià)格要高，但由于基礎設施項目一般具有壟斷性，其價(jià)格的高低直接影響到整個(gè)國民經(jīng)濟是否能健康正常運行，因此，一方面需要政府合理控制項目公司的利潤，限制項目產(chǎn)品的價(jià)格，另一方面，正因為有關(guān)國計民生的基礎設施項目收費標準的行政干預成分較重，使外商對項目未來(lái)的投資回報率難以預測，因而也導致外商不敢放心大膽地投資BOT項目。

　　3.5外匯問(wèn)題

　　運用BOT的基礎設施項目，一般不可能有外匯收入或者只有少量外匯收入，其所得的利潤分成和投資回報絕大部分為人民幣，必須兌換成外匯匯往國外，由于我國的人民幣目前尚未實(shí)行與國際貨幣的自由兌換，外匯風(fēng)險明顯存在，而一般項目的特許期長(cháng)達20～30年，資金回收期較長(cháng)，外商對人民幣的信心不足。隨著(zhù)外匯體制的改革，人民幣將逐步成為可兌換貨幣。項目的投資者為了擺脫匯率風(fēng)險，往往會(huì )以苛刻的回報條件、回報率和回收期限來(lái)沖抵外匯風(fēng)險。因此，匯率問(wèn)題始終是貫穿BOT融資中的難題。

　　4、我國推行BOT項目融資的對策

　　具體而言，我國在BOT模式中吸引私營(yíng)部門(mén)參與基礎設施建設應積極采取以下對策。

　　4.1盡可能開(kāi)辟各種融資渠道

　　我國應采取以外資為主，內資為輔的政策，在利用外資的同時(shí)積極培育國內資本市場(chǎng)，為我國基礎設施建設的長(cháng)遠發(fā)展培養融資能力。在國際市場(chǎng)上應采取措施，吸引跨國商業(yè)銀行貸款、爭取國際金融機構的援助，以及通過(guò)在國際資本市場(chǎng)上發(fā)行債券和股票的方式，來(lái)為基礎設施籌資。

　　4.2制定相應政策鼓勵國內民營(yíng)資本參與BOT項目投資

　　民營(yíng)經(jīng)濟、個(gè)體私營(yíng)經(jīng)濟投資固定資產(chǎn)已經(jīng)有了一定的基礎，投資的欲望比較強烈，而且具有巨大的資金源，應通過(guò)政策措施、加快實(shí)行國民待遇，通過(guò)項目建設和引導投資的多種辦法，把這部分資金引入基礎設施建設領(lǐng)域。首先，政府要拿出有投資價(jià)值的項目來(lái)給民間私人投資建設。其次，要盡量降低其建設經(jīng)營(yíng)風(fēng)險，政府可以和約形式保證投資者在特許期內收回投資，并取得高于銀行貸款利息的利潤，讓利于民是BOT項目成功的關(guān)鍵。再次，政府以一定比例的投資參與BOT項目，也是吸引民間資金的一種有效途徑。最后，鼓勵和引導那些單獨承擔某個(gè)投資額巨大的項目建設有困難的民營(yíng)企業(yè)組成聯(lián)合體，或成立股份公司、設立投資基金等方式，進(jìn)行BOT項目投資。

　　4.3政府加強在BOT項目融資中的主導地位

　　首先，政府要加強宣傳力度，使各部門(mén)及社會(huì )各界對BOT形式參與基礎設施建設有個(gè)完整的認識，從而為項目融資提供較好的外部環(huán)境。其次，政府應強化統一規劃基礎設施建設項目的責任，私營(yíng)企業(yè)的投資建設和經(jīng)營(yíng)要由政府授權和委托，并接受政府的監督。再次，骨干的基礎設施要由政府投資建設和控股經(jīng)營(yíng)。

　　4.4加快創(chuàng )造適應BOT融資的投資環(huán)境的步伐

　　在爭取私人資本為基礎設施融資時(shí)，所面臨的最大挑戰是形成一個(gè)有利于BOT融資的投資環(huán)境。而這一目標的中心環(huán)節是為基礎設施融資確立一個(gè)健全的法律框架[3].只有明確的法律文本及其相應的規定，才能公正公平地表明經(jīng)濟活動(dòng)所擁有的條件、必須承擔的風(fēng)險，以及期望得到的利潤，并予以公開(kāi)的保證，從而才能真正吸引私人投資者參與基礎設施建設。為體現鼓勵與限制相結合的原則，應在以下幾方面作出明確規定：

　�。�1）投資主體。參與BOT項目的國內外投資者應具有良好的資信情況、技術(shù)水平和管理經(jīng)驗。

　�。�2）項目范圍。我國《外商投資產(chǎn)業(yè)指導目錄》明文規定，對于地方鐵路、橋梁、隧道、輪渡設施和民用機場(chǎng)項目的建設與運營(yíng)，鼓勵外商投資，但不允許外商獨資，要求中方國有資產(chǎn)占主導地位或控股，這就大大降低了這類(lèi)項目采用BOT投資方式的可能性。實(shí)際上，在各地準備報批的BOT項目中上述項目占了絕大多數。政府宜在做好監控管理工作的前提下，適當放寬BOT項目的范圍。

　�。�3）稅收優(yōu)惠。投資國家重點(diǎn)支持的急需項目應給予特殊的稅收優(yōu)惠，如免除或減免地方所得稅、免除外國投資者所獲得的股息和紅利的所得稅等。

　�。�4）股權政策。BOT項目有關(guān)設施的使用和經(jīng)營(yíng)權將在特許期滿(mǎn)后移交政府，外國投資者沒(méi)有永久占有權，因此，可適當放開(kāi)對股權控制比例的限制，在符合產(chǎn)業(yè)政策的前提下允許外商獨資或控股經(jīng)營(yíng)，實(shí)行靈活的股權政策。

　�。�5）經(jīng)營(yíng)期限。根據不同項目規定不同的經(jīng)營(yíng)期限，既要保證投資者有合理長(cháng)的時(shí)間回收投資、取得較高的投資回報，又要保證國家的利益。在經(jīng)營(yíng)期內政府保證項目主辦人的合法經(jīng)營(yíng)權，不得提前收回或以其他方式損害其利益，項目主辦人也不得轉讓經(jīng)營(yíng)權。

　�。�6）政府擔保。BOT項目的復雜性和長(cháng)期性決定了它的高風(fēng)險性，必要的政府擔保不可缺少。首先，提供后勤供應擔保，政府應出面協(xié)助解決后勤供應問(wèn)題，保證向建設項目提供建設用地及以合理價(jià)格提供原材料和能源。其次，提供價(jià)格擔保，基礎設施BOT項目建設經(jīng)營(yíng)期限長(cháng)，收益與遠期物價(jià)的波動(dòng)密切相關(guān)，應視項目具體情況給予一定的價(jià)格擔保。再次，對外商還要提供外匯平衡擔保，應允許外國投資者將合法納稅后的經(jīng)營(yíng)收入按外匯市場(chǎng)比價(jià)匯出境外，以消除其在外匯兌付方面的顧慮。

　�。�7）反操縱條款。為防止外商對基礎設施的絕對控制，應規定由一定數量的國內金融機構、咨詢(xún)管理機構、建筑施工單位參與。

　�。�8）社會(huì )責任。BOT項目主辦人在項目興建及經(jīng)營(yíng)期內，要承擔環(huán)境保護等社會(huì )責任。

　　5、結束語(yǔ)

　　BOT作為一種適合基礎設施建設的新型融資方式，對亟待發(fā)展的我國基礎設施建設而言，具有特殊的意義。在我國基礎設施建設中運用BOT融資方式，不僅存在必要性，而且存在可能性。但由于其操作相對的復雜性，相關(guān)經(jīng)驗不足，人才缺乏，投資環(huán)境不夠成熟等原因，至使BOT方式目前在我國基礎設施建設中，還未發(fā)揮其應有的作用。