在項目的相關(guān)風(fēng)險中，金融風(fēng)險不可以忽視。所謂的金融風(fēng)險主要是指不同國家的貨幣外匯匯率和利率變化的風(fēng)險。為防范這方面的風(fēng)險，習慣上常常采用的措施是將項目收入貨幣與支出貨幣相匹配或在當地舉債；也可能要求政府提供外匯擔保；另外比較市場(chǎng)化的做法是利用掉期、遠期合約、貨幣期權等金融衍生工具降低貨幣貶值風(fēng)險等。

　　針對各個(gè)項目的具體運作，不同的國家有不同的處理方法，有的是建立對國內所有同類(lèi)項目都適用的通用法規的管理模式，比如澳大利亞就采取了這種模式。政府對項目公司規定明確的回報率，而收費標準則與現行的同類(lèi)收費標準相銜接。若實(shí)際運行中的回報率高于談判時(shí)的預期，高出部分政府要分享。但政府要承擔政府易于控制的那部分風(fēng)險。比如悉尼過(guò)海隧道的建設，交通量的風(fēng)險就約定由政府承擔。如果交通量低于某一低限數額的，政府要給予補貼。

　　也有的做法是針對每一個(gè)項目的具體情況單獨訂立具有法律效力的合同或協(xié)議來(lái)進(jìn)行管理。香港就是采用這種模式。香港政府為了保證全港電力供應，與5家電力公司簽訂了管制計劃協(xié)議，經(jīng)香港立法局批準生效，協(xié)議的主要內容是：項目公司必須以合理的價(jià)格為社會(huì )提供足夠的電力供應，且以此為前提，私人資本得到合理的利潤。這個(gè)合理的利潤率定為13.5%的凈資產(chǎn)回報率。若某段時(shí)間項目公司利潤高于該指標，則多出部分作為“發(fā)展基金”彌補經(jīng)營(yíng)不善時(shí)的虧損。項目總投資額與電價(jià)必須由政府批準，同時(shí)政府監督項目的經(jīng)營(yíng)。公司要向政府每年提供一份考核報告，每5年提交一份財務(wù)報告。重大投資必須經(jīng)政府批準。必要時(shí)政府有權收回該項目。這樣的處理方法在性質(zhì)上屬于頒布地方性法規或行政規章。

　　第二，不干預具體項目公司正常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。

　　在PPP結構下，政府的主要責任是監督，以保證私人企業(yè)按照特許權合同和政府有關(guān)法律來(lái)從事投資建設經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。只要私人企業(yè)符合這些要求，政府就應充分給予私人企業(yè)建設經(jīng)營(yíng)的自主權，不對項目公司的具體經(jīng)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行干預。

　　第三，政府也可以給予適當經(jīng)濟上的支持。

　　在不同的國家，對不同的項目，政府給予的經(jīng)濟支持不盡相同�？偲饋�(lái)看，主要有以下幾種形式：

　　提供有保證的收益；

　　提供輔助性設施保障；

　　提供現有資產(chǎn)的收益作為政府的貸款；

　　防止競爭的保護；

　　對知識產(chǎn)權和其他秘密信息提供保護。

　　第四，在具體項目的承諾上保持足夠謹慎，為后續行為的調整預留空間。

　　一般而言，在一個(gè)具體的項目中，至少在以下環(huán)節，政府可能會(huì )發(fā)揮作用：對PPP方式在某一個(gè)具體項目中的體現做出詳細的規定；采用競爭性招標方式確定投資人；經(jīng)過(guò)授權的政府某一具體部門(mén)作為協(xié)議一方加入到項目的建設中間。另外，還可能具體地涉及到某一個(gè)部門(mén)，由其為私營(yíng)部門(mén)今后對項目的特許經(jīng)營(yíng)及費用收取進(jìn)行授權；在作為協(xié)議一方主體的時(shí)候，要明確責任和控制目標，不直接作為協(xié)議主體的時(shí)候，要推動(dòng)其他主體明確設定權利和義務(wù)；如果項目涉及到對外投資和收益權的行使的，應該對一些問(wèn)題做出安排，比如對外匯的可兌換等問(wèn)題都應該進(jìn)行承諾。

　　鑒于PPP模式下，所運作的項目的周期比較長(cháng)，在這些具體項目的承諾上，政府應該有足夠的謹慎，為后續行為的調整預留空間，比如政府可以保持著(zhù)因某些特殊因素或項目公司不遵守合同協(xié)議等行為而收回特許權，即中止合同的權力，而且還可以用列舉等方式來(lái)對特殊因素做出解釋。另外，大部分PPP項目可能涉及到眾多主體，在考慮后續行為的時(shí)候，常見(jiàn)的一個(gè)方面是關(guān)于價(jià)格，可以設定一些先決條件，在滿(mǎn)足這些條件的情況下，可以視為經(jīng)過(guò)備案后認為政府同意漲價(jià)，這樣可以保障投資者的合理利益，也可以事先設定今后情勢變更風(fēng)險的分擔，以避免出現臨事議制的窘迫。

　　比如在來(lái)賓電廠(chǎng)B廠(chǎng)建設運營(yíng)中，這樣的事項就處理得比較好。在那個(gè)項目中，商業(yè)風(fēng)險由項目公司承擔，政府承擔的風(fēng)險包括匯率風(fēng)險和法律變更風(fēng)險。當人民幣兌美元匯率發(fā)生變化并超過(guò)一定范圍時(shí)，允許項目公司相應地調整電價(jià)。應該注意的是該調整是雙向的，即匯率上浮和下浮時(shí)，電價(jià)都要調整。如果因為法律變更使得項目公司損失超過(guò)一定數額時(shí)，政府將通過(guò)延長(cháng)特許期或支付附加電費使項目公司的經(jīng)濟地位恢復到法律變更以前的狀況。同樣當法律變更使項目公司的受益超過(guò)一定數額時(shí)，政府可通過(guò)修改特許期協(xié)議條款和項目公司共享收益。這就有效地平等地保護了雙方的權益。

　　二、目前PPP模式在中國運作中的政府職責之履行

　　無(wú)論是BOT、TOT、準BOT、還是產(chǎn)權整體轉讓?zhuān)�都歸屬于PPP（公共部門(mén)、私人部門(mén)合作）模式。因而在這些項目中問(wèn)題的核心就是政府與項目投資人的關(guān)系。中國PPP模式起步比較晚，推行的時(shí)間比較短。而且與之相關(guān)的立法不完善，市場(chǎng)的秩序與效率都比不上發(fā)達國家。而且更為直接的背景是，政府本身也在進(jìn)行改革，其中一些職能的發(fā)揮希望能由NGO來(lái)承受。具體到大型基礎設施領(lǐng)域的建設，中國更多的情況下是將PPP模式作為一種吸引外資的方式。這樣的直接后果是，發(fā)達國家的政府承擔很少的風(fēng)險而發(fā)展中國家的政府比如中國卻承擔較多。而且在有的情況下，鑒于政策變動(dòng)缺乏穩定性和連續性，或者相關(guān)的社會(huì )環(huán)境發(fā)生變化，政府的錯位和失信問(wèn)題比較突出。

　　（一）政府被信賴(lài)之基礎

　　在PPP項目的投資、建設、運營(yíng)、服務(wù)、監管、支付等諸多方面，政府與企業(yè)都緊密而深刻地關(guān)聯(lián)著(zhù)，因此，項目成功與失敗的關(guān)鍵就在于界定政府與企業(yè)的責任和權利，并以有效的形式予以約定。其中，所有主體的參與，所有權利義務(wù)分配之先決條件在于政府之被信賴(lài)。而政府被信賴(lài)的基礎，在實(shí)質(zhì)上在于科學(xué)性，其形式上在于以地方性法規或協(xié)議形式將權利和義務(wù)固定下來(lái)。

　　第一，實(shí)質(zhì)上的科學(xué)性。在PPP模式總體框架下，不論政府做出何種形式的承諾，事實(shí)上，最后承諾的兌現與否，根本的決定因素在于承諾是否建立在科學(xué)的基礎上。如果沒(méi)有科學(xué)的依據和基礎，無(wú)論是針對何種問(wèn)題做出的何種形式的承諾，都不可能被實(shí)際履行。

　　根據契約經(jīng)濟學(xué)理論，協(xié)議中的任何承諾都有與之相對應的承諾成本；隨著(zhù)承諾成本的增加，承諾方產(chǎn)生信用風(fēng)險的概率也隨之加大。比如在大博電廠(chǎng)案例中，可以發(fā)現這樣一個(gè)邏輯推理過(guò)程：項目建設、運營(yíng)中發(fā)生的建設風(fēng)險、匯率風(fēng)險，導致了大博電廠(chǎng)過(guò)高的上網(wǎng)電價(jià)，過(guò)高的上網(wǎng)電價(jià)使馬邦電力局、馬邦政府、印度政府承受了超出其能力范圍的承諾成本，最終它們的違約也就成為一個(gè)必然的結果。

　　實(shí)際上，BOT項目融資的建設風(fēng)險、金融風(fēng)險、市場(chǎng)風(fēng)險與最終的信用風(fēng)險并沒(méi)有一個(gè)必然的邏輯關(guān)系，大博電廠(chǎng)案例中信用風(fēng)險之所以發(fā)生，是與該項目不合理的風(fēng)險分配結構聯(lián)系在一起的，這中間所涉及到的關(guān)鍵問(wèn)題還是決策的科學(xué)性問(wèn)題。

　　第二，形式上的合法性。所謂形式上的合法性除了指在協(xié)議中所涉及到的當事人的權利和義務(wù)要嚴格按照法律要求做出約定之外，還指在很多情況下，直接以專(zhuān)門(mén)立法的形式，比如把針對一個(gè)項目的當事人之間的權利和義務(wù)固定下來(lái)。比如，上海在1994年的時(shí)候頒布過(guò)《上海市延安東路隧道專(zhuān)營(yíng)管理辦法》，1997年的時(shí)候就頒布過(guò)《上海市逸仙路高架和蘊川路大橋專(zhuān)營(yíng)管理辦法》。目前這種針對某一具體項目進(jìn)行立法在發(fā)展中國家比較常見(jiàn)。

　　（二）照付不議與固定回報

　　“照付不議”一詞取自“TakeorPay”，包含照付不議、照供不誤雙層含義的詞語(yǔ)。比如說(shuō)，如果買(mǎi)方事先約定了在一段時(shí)間內要使用的數量的話(huà)，實(shí)際上，不論是否使用完畢，都要按照這個(gè)約定數量來(lái)支付價(jià)格。如果超過(guò)這個(gè)數量也許可以另外議定價(jià)格，但在協(xié)議范圍內的數量和價(jià)格將無(wú)法改變。比如在目前的水業(yè)BOT項目中，政府往往承諾最低數量。這也屬于“照付不議”或者“或取或付”的內容。

　　在PPP項目框架下，政府承諾承擔的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險，如承諾固定價(jià)格和固定比率的購買(mǎi)量、固定價(jià)格的原料或燃料供應量，以使投資人取得較為固定的投資回報率的約定比較常見(jiàn)。這樣的約定是否有效？如果在性質(zhì)上認為屬于照付不議，那么應該承認其合法的效力；如果認為屬于固定回報的約定，就不具有法律效力。早在1995年發(fā)布的《對外以BOT方式吸收外商投資有關(guān)問(wèn)題的通知》和《關(guān)于試辦外商投資特許權項目審批管理有關(guān)問(wèn)題的通知》等中，就多次強調，項目公司要承擔融資、建設、采購、運營(yíng)、維護等方面的風(fēng)險，政府不提供固定投資回報率的保證。事實(shí)上，也有一些項目以照付不議為形式，實(shí)質(zhì)上是變相地進(jìn)行固定回報。特別是在中國目前的利率環(huán)境下，有的項目中，私人一方對投資回報率的要求是每年10%～20%，即中國長(cháng)期國債利率的2～5倍。體現這樣內容的約定，無(wú)論是采取什么形式，都很難在法律上受到保護。