摘　要：在大型市政設施建設運營(yíng)的過(guò)程中，非政府組織的參與，會(huì )彌補政府在提供公共服務(wù)方面的不足，所以說(shuō)政府和非政府組織是一種伙伴型合作關(guān)系。在這個(gè)過(guò)程中，政府要針對非競爭性承諾、現金流補貼等做出承諾，并對規劃、工程質(zhì)量等制訂出基本規范。

　　所謂的PPP（PrivatePublicPartnership）模式是指在市民社會(huì )和政治政府的相互關(guān)系中，強調彼此的合作。關(guān)于市民社會(huì )的內涵，一直有多種不同的闡釋?zhuān)�本文中所謂的PPP模式是寬泛地描述在建設某種公共設施或提供某種公共服務(wù)的時(shí)候注重發(fā)揮非政府組織（NGO）作用的方式。在此模式下，政府居于主導地位，可以發(fā)揮主動(dòng)作用。非政府組織的活動(dòng)空間是由政府設定的，而且NGO在參與過(guò)程中對相關(guān)風(fēng)險的估計和防范也是和政府直接相關(guān)的，其中有的風(fēng)險是直接由政府的政策調整。本文就是基于以上認識，從PPP模式中的政府地位和職責，中國目前PPP模式運作過(guò)程中的政府錯位問(wèn)題等方面進(jìn)行分析，然后就政府正確定位，依法履行職責，促使PPP模式順利運作提出建議。

　　一、PPP模式中的政府地位和職責

　　PPP模式以政府和私人機構之間達成協(xié)議為前提，由政府向私人機構頒布特許，允許私人機構在一定時(shí)期內籌集資金建設某一基礎設施，并管理和經(jīng)營(yíng)該設施以及相應的產(chǎn)品和服務(wù)，以?xún)斶�債務(wù)、收回投資并賺取利潤。若事先約定的期限屆滿(mǎn)，私人機構按照協(xié)議中所規定的條件將該設施移交給政府部門(mén)。在本世紀初，政府有限的財政預算不能滿(mǎn)足公共設施建設的需要，這樣就必然需要設計一種框架，把所有的相關(guān)力量都吸納進(jìn)來(lái)。PPP模式就是回應了這一需求，從八十年代中期開(kāi)始，在縮小公共部門(mén)規模，增加私人經(jīng)營(yíng)性投資的背景下，成為了現代基礎設施的重要籌資方式之一。

　　（一）PPP模式的特殊性

　　第一，在PPP模式下，參與的主體很多，其中政府是很重要的主體之一。一種典型的PPP模式比如BOT，其參與人至少有政府、項目公司、項目發(fā)起人、銀行或銀團（債權人）、保險公司、產(chǎn)品購買(mǎi)者或接受服務(wù)者以及承擔設計、建設和經(jīng)營(yíng)的有關(guān)公司等。在這些諸多的參與人中，政府是非常重要的一方主體。以下是一個(gè)比較簡(jiǎn)單的PPP參與者結構示意。

　　從上圖中可以看出，政府行為是其后所有主體活動(dòng)的前提。接下來(lái)的商事主體無(wú)論采取什么具體形式和行為介入到這個(gè)模式中，其權利義務(wù)和風(fēng)險等均體現在政府所設定的空間里。

　　第二，采取 PPP 模式，需要借助專(zhuān)門(mén)的利益計量技術(shù)。

　　在法律經(jīng)濟學(xué)基本原理中分析公用產(chǎn)品屬性的時(shí)候，常會(huì )提到的一個(gè)經(jīng)典案例是英國早在三百多年前修建燈塔的事。修建燈塔是為服務(wù)過(guò)往船只，屬于公共設施的建設，起初只由公共部門(mén)來(lái)修建。當時(shí)認為，NGO 無(wú)法提供這種形式的服務(wù)，因為其服務(wù)無(wú)法量化，而且所提供的產(chǎn)品的外部性特征明顯，很容易被搭便車(chē)。但是公共部門(mén)的財力和精力有限，并不能完全滿(mǎn)足這些建設的實(shí)際需求。羅納德·科斯（R. Coase）通過(guò)調查指出，從 1610 年到 1675年的 65 年當中，英國領(lǐng)港公會(huì )連一個(gè)燈塔也未建成。同期私人建成的燈塔至少有十座。私人修建燈塔的具體做法是，私人首先向政府提出準許建造和經(jīng)營(yíng)燈塔的申請，申請中必須包括許多船東的簽名以證明將要建造的燈塔對他們有利并且表示愿意支付過(guò)路費；在申請獲得政府的批準以后，私人向政府租用建造燈塔必須占用的土地，在特許期內管理燈塔并向過(guò)往船只收取過(guò)路費；特許期滿(mǎn)以后由政府將燈塔收回并交給領(lǐng)港公會(huì )管理和繼續收費。這其實(shí)就是特許專(zhuān)營(yíng)。這種方法被采用后，又過(guò)了兩百多年，到 1820 年，在全部 46 座燈塔中，有 34 座是私人投資建造的。

　　在 PPP 模式下的私人部門(mén)，他們盡管以公共產(chǎn)品為切入點(diǎn)，但是仍然是以贏(yíng)利為目的的。所以需要有專(zhuān)門(mén)的計量技術(shù)。如果沒(méi)有辦法計量，NGO 就無(wú)法參與進(jìn)來(lái)。

　　第三，PPP 模式一般適用規模比較大，收益周期長(cháng)的項目。

　　一般來(lái)說(shuō)，一個(gè)國家的基礎設施項目，具有規模大、收益周期長(cháng)等特點(diǎn)，采用 PPP 模式的比較多。具體來(lái)說(shuō)常見(jiàn)的有以下三個(gè)方面：

　　公共設施項目，如電力、電訊、自來(lái)水、排污等；

　　公共工程項目，如大壩、水庫、倉庫等；

　　交通設施項目，如公路、鐵路、橋梁、隧道、港口、機場(chǎng)等。

　　在這些大型的基礎設施建設中，其最基礎的機理在于通過(guò)商業(yè)化和私營(yíng)化的運營(yíng)使基礎設施的建設和服務(wù)效率提高，也可以補充基礎設施建設資金的不足，減輕政府的財政壓力。

　　（二）PPP 模式下的政府地位

　　在正常的 PPP 模式下，應該建立起政府與私人企業(yè)之間的良好合作關(guān)系。政府與私人企業(yè)都不能期望以犧牲對方利益的辦法來(lái)謀求自身的高收益，只有在這個(gè)過(guò)程中雙方都有利益空間，才能建立良好的長(cháng)期合作關(guān)系。具體體現在制度設計上，就是在雙方利益分配和風(fēng)險分擔等方面，雙方的基本態(tài)度是著(zhù)眼于長(cháng)久利益，達成相互的諒解。

　　具體來(lái)說(shuō)，在 PPP 模式下，政府地位具有雙重性：一方面，政府是合同的一方當事人，另一方面，政府要為項目的運作提供穩定的政治和法律環(huán)境。

　　（三）PPP 模式下的政府職責

　　第一，為項目的具體運作提供法律保障。

　　鑒于 PPP 項目具有運作周期長(cháng)的特點(diǎn)，所以較為穩定的政治和法律環(huán)境是這類(lèi)項目運作的必要前提。

　　從比較宏觀(guān)的層面上講，可能存在信用風(fēng)險，也就是說(shuō)前述的多方主體可能在履約中不遵守最大誠信原則，協(xié)議的安排沒(méi)有受到足夠的尊重。另外，也有一些方面是非常具體，又很重要的：比如稅負方面的調整和修改、環(huán)保標準和要求的變化、法律的修改、勞資關(guān)系的調整、土地租讓政策的變化以及其他政府宏觀(guān)經(jīng)濟政策的變化等。