土地所有權是設定于土地之上的各種權利中最核心的一種財產(chǎn)權利，確定一宗土地的所有權，首先要確定該宗土地的所有權的歸屬。我國《土地管理法》規定，“中華人民共和國實(shí)行土地的社會(huì )主義公有制，即全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制。”這意味著(zhù)，我國只存在兩種土地所有權制度，即國家土地所有權和集體土地所有權。因此，確定土地所有權歸屬包括兩個(gè)方面的問(wèn)題：一是確定屬于國家土地所有權的客體；二是確定屬于集體土地所有權的主體和客體。

　　一、確定土地所有權的歷史沿革

　�。ㄒ唬┐_立了農民土地私有制和國家土地所有制

　　建國后，我國進(jìn)行了土地制度改革，頒布了《土地改革法》，實(shí)行了農民土地所有制，初步劃分了屬于國家所有和農民私有的土地范圍，初步建立了國有土地由單位和個(gè)人（包括農民）使用的制度，并為國家土地所有權和集體土地所有權制度的確立奠定了基礎。

　　1950年6月28日，中央人民政府委員會(huì )第八次會(huì )議通過(guò)了《中華人民共和國土地改革法》，該法開(kāi)宗明義宣布廢除地主階級封建剝削的土地所有制，實(shí)行農民土地所有制。對農民所有的土地，由人民政府發(fā)給土地所有證，承認土地所有者自由經(jīng)營(yíng)、買(mǎi)賣(mài)及出租其土地的權利，廢除土改前的土地契約。該法還規定了應屬于國家所有的土地范圍，如大森林、大水利工程、大荒地、大荒山、大鹽田、礦山及湖、沼、河、港，沒(méi)收和征收后分配不利于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的其他農業(yè)生產(chǎn)用地，沙田、湖田、鐵路、公路、河道兩旁的護路、護堤土地及飛機場(chǎng)、海港、要塞等占用的土地，國家所有的土地，由私人經(jīng)營(yíng)者，經(jīng)營(yíng)人不得以之出租、出賣(mài)或荒廢。該法的適用范圍是一般農村，不適用于少數民族地區（除漢人占多數的少數民族地區）和大城市郊區。

　　為適應城市建設與工商業(yè)發(fā)展的需要及城市郊區農業(yè)生產(chǎn)的特殊情況，根據《土地改革法》第三十五條制定了《城市郊區土地改革條例》，1950年11月10日，政務(wù)院第十八次會(huì )議通過(guò)了該條例。該條例根據《土地改革法》，規定了國有土地的范圍和使用辦法，如對地主在城市郊區的土地、耕畜、農具、多余的糧食及其在農村中多余的房屋予以沒(méi)收，對祠堂、廟宇、寺院、教堂、學(xué)校和團體在城市郊區的農業(yè)土地和荒地、工商業(yè)家在城市郊區的農業(yè)土地和荒地及原由農民居住的房屋予以征收等政策，通過(guò)沒(méi)收和征收得來(lái)的農業(yè)土地一律歸國家所有，由城市人民政府管理，可分配給無(wú)地和少地農民耕種使用。第十七條規定，城市郊區土地改革完成后，對分得國有土地的農民，由市人民政府發(fā)給國有土地使用證，保障農民對該項土地的使用權。對私有農改土地者發(fā)給土地所有證，保障其土地所有權。土地制度改革以前的土地契約，一律作廢。

　　1950年11月25日，內務(wù)部根據《土地改革法》和《城市郊區土地改革條例》，制定并發(fā)布了《關(guān)于填發(fā)土地房產(chǎn)所有證的指示》，進(jìn)一步明確了土地房產(chǎn)發(fā)證的具體做法和需注意的問(wèn)題。該指示第一條規定，“……由土地改革已完成的地區，為切實(shí)保障土地改革后各階層人民的土地房產(chǎn)所有權，鞏固與提高農民生產(chǎn)情緒，不論農民新分的土地及原有的土地，均應一律頒發(fā)土地房產(chǎn)所有證，……”第八條規定，“各大城市郊區，已實(shí)行土改者，應遵照政務(wù)院郊區土地指示， ‘沒(méi)收地方的土地，歸國家所有，分配給無(wú)地少地農民使用’的原則，……發(fā)給土地使用證。農民原有之土地，則發(fā)給所有證。”第六條規定：“土地證以戶(hù)為單位填發(fā)，是合于現在農村經(jīng)濟情況的。但應將該戶(hù)全體成員的姓名開(kāi)列在土地證上，不能只記戶(hù)主一人姓名，以表明此項土地房產(chǎn)，為該戶(hù)成員（男女老幼）所共有”。該指示所附的《華東軍政委員會(huì )發(fā)布土地房產(chǎn)所有證暫行辦法》第七條規定：“頒發(fā)土地證以戶(hù)為單位，每戶(hù)填寫(xiě)土地證一份，凡耕地、非耕地、山林、池塘、房屋等均須填入；……。”第十條規定：“凡屬?lài)�家之土地房產(chǎn)，概不發(fā)給土地證（土地所有證）……。”

　　1953年11月5日，政務(wù)院第一百九十二次政務(wù)會(huì )議通過(guò)了《國家建設征用土地辦法》，并于1953年12月5日發(fā)布�！秶�家建設征用土地辦法》第二條規定，“凡興建國防工程、廠(chǎng)礦、鐵路、交通、水利工程、市政建設及其他經(jīng)濟、文化建設等所需用之土地，均依本辦法征用之”。第十八條規定，“凡征用之土地，產(chǎn)權屬于國家。用地單位不需要時(shí)，應交還國家，不得轉讓。”1958年1月6日，國務(wù)院發(fā)布了修改后的《國家建設征用土地辦法》，該辦法中所稱(chēng)的公有土地，即《土地改革法》第十四、十六、十七、二十三條規定的未加分配也未收歸國有的土地，這部分土地法律規定由人民政府直接管理或由人民政府根據原有習慣予以民主管理、經(jīng)營(yíng)。