二、國家土地所有權性質(zhì)不可變更的原則

　　國家土地所有權性質(zhì)不可變更原則包括兩方面的含義：其一，土地所有權的買(mǎi)賣(mài)、贈與、互易和以土地所有權作為投資，均屬非法�，F實(shí)中存在的土地所有權的轉移只能是集體所有的土地經(jīng)依法征用轉歸國家所有，而國家所有的土地不能轉為集體所有。其二，國家所有的土地可以由農民集體長(cháng)期使用，但不能因此而改變土地所有權的性質(zhì)。

　　1957年《中華人民共和國水土保持暫行綱要》第十四條規定，“農業(yè)生產(chǎn)合作社如果愿意在國有荒山荒地，采用水土保持措施以發(fā)展農、林、牧業(yè)生產(chǎn)，可以提出使用土地的面積、界址和經(jīng)營(yíng)方案，經(jīng)縣人民委員會(huì )批準后長(cháng)期使用”。開(kāi)發(fā)國有土地，是使用國有土地的一種行為。有些地方曾有過(guò)“誰(shuí)開(kāi)發(fā)，誰(shuí)所有”的提法，實(shí)際上與植樹(shù)造林“誰(shuí)種誰(shuí)有”一樣，不是指土地的所有權，而是地上財產(chǎn)的所有權，對于土地則是使用權問(wèn)題�！锻恋毓芾矸ā吩�規定，“開(kāi)發(fā)國有荒山、荒地、灘涂用于農、林、牧、漁業(yè)生產(chǎn)的，由縣級以上人民政府批準，可以確定給開(kāi)發(fā)單位使用。”

　　1988年的《土地管理法》第二十四條規定，“國家建設征用的集體所有的土地，所有權屬于國家，用地單位只有使用權”。對于國家建設征用后，由于種種原因又退還給原農民集體使用的土地，原國家計委、國家建委1973年6月在《關(guān)于貫徹執行國務(wù)院有關(guān)在基本建設中節約用地的指示》中指出：“對于征而不用、多征少用、早征遲用的土地，都應當退還當地人民公社和生產(chǎn)隊耕種。退還時(shí)不要收回補償費，但土地所有權仍屬于國家。”這與1962年國務(wù)院對廣西處理征用土地中有關(guān)問(wèn)題的批復精神一致。就是說(shuō)，已經(jīng)征用過(guò)的土地，無(wú)論退還給集體或撥給其他農民集體使用，其國有土地的性質(zhì)都不得改變。

　　三、尊重歷史和現實(shí)，分階段處理土地權屬問(wèn)題的原則

　　建國以來(lái)，我國土地所有權制度四次大的調整，即1950年土地改革、1956—1958年合作化、1962年“四固定”、1982年頒布《憲法》。因此，在處理土地權屬問(wèn)題時(shí)必須堅持尊重歷史和現實(shí)、分階段處理的原則。即在確權工作中，既要根據當時(shí)的歷史條件和政策、又要充分考慮當前土地使用的實(shí)際狀況確定土地所有權、使用權和土地他項權利歸屬，正確處理國家所有土地與集體所有土地之間、集體之間的土地所有權的歸屬問(wèn)題，避免引起社會(huì )矛盾，要有利人民生產(chǎn)和生活。具體包括四方面的內容：其一，要正確處理國家所有土地與集體所有土地之間的土地權屬問(wèn)題；其二，正確處理集體之間土地所有權的歸屬問(wèn)題；其三，分階段處理國家建設征用集體土地和集體之間使用土地的土地權屬問(wèn)題；其四，國家所有土地的推定原則，即，不能證明為集體所有的土地歸國家所有。