3、城市土地國有化完成時(shí)期

　　從1966年文化大革命開(kāi)始到1982年《憲法》第十條證式宣布的“城市的土地屬于國家所有”，城市土地國有化經(jīng)歷了事實(shí)完成和法律固定兩個(gè)階段。

　　1967年11月4日《國家房管局、財政部、稅務(wù)總局答復關(guān)于城鎮土地國有化請示提綱的記錄》中曾明確指出：“對土地國有化問(wèn)題，中央在1956年已有原則指示，到十年后的今天提出要把土地收歸國有不是太早而是太晚了”，“以無(wú)論什么空地（包括旗地），無(wú)論什么人的土地（包括剝削者、勞動(dòng)人民）都要收歸國有”。“對宣布土地國有化前的私人間有關(guān)的債權、債務(wù)規定原則制止自行處理，如有特殊問(wèn)題可根據具體情況酌情處理”。

　　在文化大革命期間，各地相繼實(shí)現了城市土地的國有。直到1982年12月4日，才在五屆人大五次會(huì )議通過(guò)的《憲法》中將其固定下來(lái)。

　　這一時(shí)期，由于受“一大二公”思想的支配，城市土地的經(jīng)濟行為幾乎消失殆盡。此時(shí)的地權內容中只剩下土地所有權和使用權，而且權能邊界變得十分模糊。少量的地役權在民法中以相鄰關(guān)系受到調節。土地經(jīng)濟屬性、土地問(wèn)題的嚴重性被掩蓋，社會(huì )經(jīng)濟的發(fā)展受到了嚴重制約。

　　4、城市土地制度改革期

　　1982年至今，是我國城市土地管理體制和使用制度的重要改革期。土地的經(jīng)濟價(jià)值被重新認識。地產(chǎn)市場(chǎng)行為公開(kāi)化、合法化。在市場(chǎng)機制作用下。土地使用者迫切需要更多的權利以促進(jìn)土地的流動(dòng)。從而獲得相關(guān)的經(jīng)濟效益。作為國有土地所有者代表的政府也深刻地認識到不能從窒息的土地經(jīng)濟中獲得經(jīng)濟利益，而且也看到了萎縮的土地經(jīng)濟結社會(huì )帶來(lái)的嚴重影響，從而逐步解除了對土地流動(dòng)的禁錮。

　　適應經(jīng)濟發(fā)展需要的一些權種不斷從土地所有權、土地使用權中進(jìn)一步分離出來(lái)，使地權的內容更豐富、詳細。1988年七屆人大在通過(guò)的《憲法》修正案中確定了“土地使用權可以依法轉讓”的制度。改革基本目標是在維護社會(huì )主義公有制和“兩權”分離的條件下，實(shí)行依法轉讓的制度。改變土地無(wú)償無(wú)限期使用為有償有限期使用，并逐步建立土地使用權交易市場(chǎng)，運用市場(chǎng)機制，促進(jìn)土地的合理配置和充分、合理、有效的利用。1990年《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》明確提出了土地使用權可以“出讓、轉讓、出租、抵押”。這一條例使地權內容迅速豐富起來(lái)，土地所有權和使用權開(kāi)始分離（即兩權分離）：“轉讓權”、“出租權”、“抵押權”也紛紛從“使用權”中分離出來(lái)。它們既是使用權權能的延展，又是對使用權的一種制約。該條例在第三條規定了境內外依規定取得土地使用權的人可以進(jìn)行土地開(kāi)發(fā)、利用、經(jīng)營(yíng)。這里的“開(kāi)發(fā)權”、“經(jīng)營(yíng)權”的提出，又突破了使用和流通領(lǐng)域，進(jìn)入了土地的生產(chǎn)領(lǐng)域。至此，土地的完整經(jīng)濟屬性首次以法律形式表現出來(lái)，法律上作了土地有償使用的規定。但是，諸多權種的提法還缺乏明確的界定，各權種的權能還有待進(jìn)一步做出具體規范。