為學(xué)習國外水利工程項目后評價(jià)的先進(jìn)經(jīng)驗，拓寬視野，由水利部中國水利經(jīng)濟研究會(huì )組織的考察團一行10人，于1997年7月29日至8月15日，就水利工程項目后評價(jià)問(wèn)題赴德國和法國進(jìn)行了考察�，F將考察情況報告如下：

　　一、德國和法國水利工程項目后評價(jià)的特點(diǎn)和原則

　　項目的后評價(jià)不同于項目的前評估（又稱(chēng)項目的社會(huì )評價(jià)，下同）。項目的前評估是在項目決策之前，對擬建項目的技術(shù)先進(jìn)性、經(jīng)濟合理性、環(huán)境保護可靠性、建設可行性等進(jìn)行分析評估，做出預測結論，為項目決策部門(mén)提供依據。項目后評價(jià)主要是對已建成項目的建設實(shí)施和生產(chǎn)、運營(yíng)、管理實(shí)際，環(huán)境和社會(huì )影響，以及外部情況變化等，進(jìn)行分析、評價(jià)，找出問(wèn)題，分析原因，總結經(jīng)驗教訓，提出對策及建議，為加強經(jīng)營(yíng)管理，提高工程項目的經(jīng)濟、社會(huì )和環(huán)境的整體綜合效益，為項目決策部門(mén)提供依據。

　　德國和法國是發(fā)達的資本主義國家，水利工程項目管理水平高，在項目周期中尤其重視水利工程項目建設前期的項目評估工作。由于前期項目評估工作深入細致，再加上成功的項目實(shí)施管理，致使其水利工程項目的建設工作一般都能按預期的投資、質(zhì)量和工期目標實(shí)現。因此，同我國水利工程項目后評價(jià)工作相比，德國和法國水利工程項目后評價(jià)較為簡(jiǎn)單。另外，德國和法國水利工程項目管理注重各階段評估的有機統一，在整個(gè)項目周期中，評估包括：①前期的項目評估；②項目實(shí)施階段的監測評價(jià)，如項目的開(kāi)工評價(jià)、項目的中間評價(jià)和項目的竣工評價(jià)；③項目的后評價(jià)。當然，德國和法國水利工程項目后評價(jià)也具有一般項目后評價(jià)的共性特點(diǎn)，如現實(shí)性、公開(kāi)性和反饋功能等。

　　在水利工程項目后評價(jià)的原則方面，德國和法國強調后評價(jià)工作必須自始至終堅持“客觀(guān)、公正、科學(xué)”的原則，以便使項目后評價(jià)結論更具有可信度和使用價(jià)值。因此，他們強調項目后評價(jià)工作必須從客觀(guān)實(shí)際出發(fā)，進(jìn)行充分的調研，占有各種相關(guān)的數據和詳實(shí)資料，依據項目建成后的實(shí)際面貌、成果和已經(jīng)達到的指標，同項目評估、決策和設計時(shí)的預期指數進(jìn)行對比和分析論證，從而更有益于今后項目的決策和運營(yíng)管理水平的提高。

　　二、德國和法國水利項目后評價(jià)的內容、方法和程序

　　德國和法國水利工程項目后評價(jià)的基本內容包括過(guò)程評價(jià)、效益評價(jià)、影響評價(jià)和持續性評價(jià)四個(gè)方面。具體到某個(gè)水利工程項目時(shí)，內容有所側重，并不是一成不變。如德國政府的“聯(lián)邦經(jīng)濟合作與發(fā)展部（BMz）”委托德國開(kāi)發(fā)銀行進(jìn)行的項目后評價(jià)（針對財政合作項目）的內容通常強調以下7個(gè)方面：①項目所屬行業(yè)的行業(yè)政策；②項目目標的實(shí)現情況；③財務(wù)評價(jià)；④?chē)�家�?jīng)濟評價(jià)；⑤項目對社會(huì )經(jīng)濟和社會(huì )文化的影響；⑥項目對生態(tài)環(huán)境的影響；⑦可持續性（Sustainability）評價(jià)。再如，法國羅訥河上圣布雷尼哥（Sant Brenag）水電站項目后評價(jià)的內容包括：①發(fā)電量；②水文，考慮泥沙輸移、河水位及潛水含水層水位；③地質(zhì)；④水生生物；⑤野生動(dòng)植物；⑥考古、遺跡、風(fēng)景；⑦社會(huì )經(jīng)濟等。

　　水利工程項目后評價(jià)的基礎方法是對比法，即宏觀(guān)分析和微觀(guān)分析相結合，定量分析和定性分析相結合的綜合分析對比方法。使用對比方法時(shí)，包括“前后”對比、“有無(wú)”對比等。

　　德國水利工程項目后評價(jià)經(jīng)常采用的一種方法是邏輯框架法（Logical Framework Meth-od）。這種方法是德國開(kāi)發(fā)銀行經(jīng)常使用的方法。邏輯框架法為項目評價(jià)工作人員提供了一個(gè)分析結構——4×4邏輯模式，在垂直方向自上而下地列出項目目標、項目目的、項目產(chǎn)出、項目投入四個(gè)目標層次，在水平方向上自左向右列出項目各目標層次的預期指標、驗證指標、驗證方法和資料、相關(guān)的重要外部條件（假設）。當然，在使用邏輯框架法時(shí)，也必須計算有關(guān)的經(jīng)濟評價(jià)指標，如國民經(jīng)濟評價(jià)的經(jīng)濟凈現值，經(jīng)濟內部收益率，財務(wù)評價(jià)的財務(wù)凈現值、財務(wù)凈現值率、財務(wù)內部收益率、投資回收期等指標。需要說(shuō)明的是，邏輯框架法的應用范圍很廣，在進(jìn)行前期的項目評估時(shí)，德國開(kāi)發(fā)銀行也廣泛采用這種方法。

　　此外，對援外水利工程項目評估和后評價(jià)，德國技術(shù)合作協(xié)會(huì )（GTZ）經(jīng)常采用“以目標為導向的項目計劃法（ZOPP）”，這種方法同德國開(kāi)發(fā)銀行廣泛使用的邏輯框架法相類(lèi)似。

　　我國國家重點(diǎn)建設項目后評價(jià)的基本程序分為三個(gè)階段，即自我后評價(jià)，主管部門(mén)（或地方）評審和國家評價(jià)�？疾彀l(fā)現，由于國情不同，德國一般不專(zhuān)門(mén)進(jìn)行水利工程項目的行業(yè)評價(jià)。以德國政府財政合作（Financial Cooperation）為例，其項目后評價(jià)一般分為兩個(gè)階段：

　�。�1）單一工程項目后評價(jià)。針對資助的每一個(gè)工程項目，德國開(kāi)發(fā)銀行都要在項目竣工后3～5年內進(jìn)行該項目的后評價(jià)。依據后評價(jià)結果把項目歸為以下6類(lèi)的某一類(lèi)：1 非常成功的開(kāi)發(fā)項目；2 滿(mǎn)意的開(kāi)發(fā)項目；3 一般滿(mǎn)意的開(kāi)發(fā)項目；4 一般不滿(mǎn)意的開(kāi)發(fā)項目；5 明顯無(wú)效果的開(kāi)發(fā)項目；6 完全失敗的開(kāi)發(fā)項目。其中，前3類(lèi)為成功的開(kāi)發(fā)項目，后3類(lèi)為不成功的開(kāi)發(fā)項目。據德國開(kāi)發(fā)銀行新出版的《財政合作后評價(jià)報告（第三次評估報告）》介紹，德國1992/1993年的153個(gè)FC項目中有71%的項目是成功的。

　�。�2）國家綜合后評價(jià)。為從國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展的角度評價(jià)項目建設的成敗得失，每隔幾年，德國政府的聯(lián)邦經(jīng)濟合作和發(fā)展部通常委托德國開(kāi)發(fā)銀行對幾年來(lái)所有的FC項目進(jìn)行綜合后評價(jià)。德國開(kāi)發(fā)銀行的綜合后評價(jià)結果要經(jīng)獨立的審計部門(mén)審計后，再報聯(lián)邦政府。此外，聯(lián)邦經(jīng)濟合作與發(fā)展總部有時(shí)也對少量的PC項目抽查，自己進(jìn)行后評價(jià)工作。

　　三、德國和法國水利工程項目后評價(jià)的經(jīng)費來(lái)源和管理機構

　　水利工程項目后評價(jià)的經(jīng)費來(lái)源視后評價(jià)項目的具體情況而異。以德國為例，如果是德國開(kāi)發(fā)銀行對其資助的水利工程項目進(jìn)行后評價(jià)，經(jīng)費一般列入德國開(kāi)發(fā)銀行當年的正常經(jīng)費開(kāi)支，不再單獨列預算；如果是聯(lián)邦審計總署或各州審計總局進(jìn)行的后評價(jià)，則由聯(lián)邦審計總署或各州的審計總局從各自的預算經(jīng)費中解決。這同我國《國家重點(diǎn)建設項目后評價(jià)辦法（討論稿）》規定的經(jīng)費處理差別較大。

　　依水利工程項目后評價(jià)的具體情況不同，德國和法國水利工程項目后評價(jià)的管理機構有所不同。以德國為例，由于德國開(kāi)發(fā)銀行的項目周期中明確包含項目后評價(jià)階段，項目后評價(jià)工作一般由德國開(kāi)發(fā)銀行作為其項目管理的例行工作來(lái)開(kāi)展。只有當項目出現了嚴重的財務(wù)問(wèn)題時(shí)（如投資嚴重失控），政府才出面對該項目進(jìn)行后評價(jià)，后評價(jià)的重點(diǎn)是項目收支情況，聯(lián)邦政府通過(guò)聯(lián)邦審計總署（BRH）、各州政府通過(guò)州審計總局（LRH）進(jìn)行后評價(jià)。

　　聯(lián)邦審計總署和各州審計總局相互獨立，從法律上無(wú)隸屬關(guān)系，這些機構的建立和運行都是建立在審計法的基礎上，其后評價(jià)工作不受政府的干擾而具有相對獨立性。

　　四、對開(kāi)展我國水利工程項目后評價(jià)的建議

　　根據本次考察收集到的資料，結合我國水利工程建設的實(shí)際情況，現就如何開(kāi)展我國水利工程項目后評價(jià)工作，提出如下建議，供領(lǐng)導參考。

　　1、提高認識、加強領(lǐng)導是開(kāi)展我國水利工程項目后評價(jià)工作的關(guān)鍵

　　建國以來(lái)，我國修建了大批水利工程，水利建設成績(jì)斐然，但在水利工程項目管理上還存在不少問(wèn)題。通過(guò)后評價(jià)可以評價(jià)已建水利工程實(shí)際產(chǎn)生的效果，從中吸取經(jīng)驗教訓，以提高今后水利工程項目的管理水平和經(jīng)濟效益。因此，我國水利工程項目后評價(jià)意義重大，任務(wù)十分繁重。各級領(lǐng)導應從我國水利事業(yè)改革和發(fā)展的戰略高度來(lái)認識水利工程項目后評價(jià)工作，切實(shí)加強領(lǐng)導，精心組織，主動(dòng)地將后評價(jià)工作擺到水利工程項目管理的議事日程上，這是順利開(kāi)展我國水利工程項目后評價(jià)的關(guān)鍵。

　　2、在充分借鑒和吸收發(fā)達國家水利工程項目后評價(jià)先進(jìn)經(jīng)驗的基礎上，立足我國水利工程建設具體情況，制定一套具有中國特色的水利項目后評價(jià)的法規和規范，是順利開(kāi)展我國水利工程項目后評價(jià)的保證

　　我國于80年代初開(kāi)展工程項目后評價(jià)工作，至今只有十余年。水利工程項目后評價(jià)主要是在90年代初開(kāi)展的。1995年4月22日，水利部印發(fā)的《水利工程建設項目管理規定（試行）》規定水利工程建設程序一般分為項目建議書(shū)、可行性研究報告、初步設計、施工準備（包括招標設計）、建設實(shí)施、生產(chǎn)準備、竣工驗收、后評價(jià)等八個(gè)階段，首次明確了后評價(jià)是水利工程項目建設程序的一個(gè)階段。但是，如何規范地開(kāi)展水利工程項目后評價(jià)，至今尚無(wú)規范可依。目前已進(jìn)行的一些水利工程項目后評價(jià)多數是參照國家計委1991年7月提出的《國家重點(diǎn)建設項目后評價(jià)辦法（討論稿）》的原則性規定，可操作性不夠強，后評價(jià)經(jīng)費來(lái)源不明確，因此，要依據國家有關(guān)規定，結合水利實(shí)際情況，在1993年我部先后對丹江口、潘家口、鶴地、宿鴨湖水庫等工程進(jìn)行兩批后評價(jià)試點(diǎn)的基礎上，認真總結經(jīng)驗，并借鑒國外水利工程項目后評價(jià)的先進(jìn)經(jīng)驗，盡快制定我國《水利工程項目后評價(jià)實(shí)施辦法》等法規和規范，使這項工作逐步走向科學(xué)化、規范化、制度化。

　　3、注重水利工程項目后評價(jià)與立項時(shí)的項目評估及項目建設過(guò)程的評價(jià)的有機統一

　　水利工程項目管理過(guò)程中，立項前的項目評估、建設過(guò)程的監測評價(jià)、建成后的后評價(jià)相互補充，組成一個(gè)有機的評估體系。立項前的評估尤為重要，即在水利工程項目決策之前，對擬建水利工程項目的技術(shù)先進(jìn)性、經(jīng)濟合理性、環(huán)境保護可靠性、建設可行性等分析評估，做出預測結論，為項目決策部門(mén)提供依據。建設過(guò)程的監測評價(jià)，又具體包括項目的開(kāi)工評價(jià)、中間評價(jià)和竣工評價(jià)，以監督檢查項目建設過(guò)程的進(jìn)展情況，為項目建設過(guò)程的投資、進(jìn)度、質(zhì)量目標控制提供依據。后評價(jià)是項目建設程序的最后一個(gè)階段，我國一般指項目竣工交付生產(chǎn)（使用或運營(yíng)）1～3年后進(jìn)行的評價(jià)，以便總結經(jīng)驗教訓，并幫助項目法人促進(jìn)項目的進(jìn)一步完善和發(fā)展。因此，項目立項前的評估、建設過(guò)程中的監測評價(jià)及后評價(jià)三者體現了事前、事中、事后評價(jià)的有機統一，不能把它們割裂開(kāi)。

　　4、在進(jìn)行水利工程項目后評價(jià)時(shí)，應綜合評價(jià)水利工程項目的經(jīng)濟效益、社會(huì )效益和環(huán)境效益，在我國目前應著(zhù)重強調環(huán)境效益的后評價(jià)

　　水利工程的效益包括經(jīng)濟效益、社會(huì )效益和環(huán)境效益，后評價(jià)時(shí)應綜合評價(jià)這三個(gè)方面的效益。從我國近年來(lái)水利工程項目后評價(jià)的實(shí)際情況看，往往重視社會(huì )效益和經(jīng)濟效益的后評價(jià)，對環(huán)境效益后評價(jià)研究得不夠深入，容易被人忽視�？疾熘形覀兏惺茏钌畹氖堑聡�和法國十分重視水利工程的環(huán)境效益后評價(jià)，兩國從七十年代后始終把環(huán)境保護、環(huán)境效益放在經(jīng)濟效益和社會(huì )效益的首位，沒(méi)有環(huán)境效益，特別對水環(huán)境可能帶來(lái)污染的任何項目的立項都是不可能的，絕不以犧牲環(huán)境為代價(jià)而盲目追求一時(shí)的經(jīng)濟效益。這一點(diǎn)很值得我國在進(jìn)行水利工程項目后評價(jià)時(shí)借鑒，以便切實(shí)提高我國水利工程項目的環(huán)境保護水平，實(shí)現水利的可持續發(fā)展。

　　5、建立和健全水利工程項目后評價(jià)成果的反饋和擴散機制，以切實(shí)提高我國水利工程建設項目的管理水平

　　認識世界的目的是為了改造世界，開(kāi)展水利工程項目后評價(jià)工作也不例外。國外水利工程項目后評價(jià)的成果都能有效地反饋到有關(guān)決策部門(mén)和項目法人。我國也有許多水利工程項目后評價(jià)成果成功地指導項目建設實(shí)踐的例子。如1989年10月黃委會(huì )勘測規劃設計院進(jìn)行的《黃河三門(mén)峽水利樞紐工程環(huán)境影響回顧評價(jià)報告書(shū)》作為黃河小浪底工程的類(lèi)比工程，為小浪底工程環(huán)境保護設計提供了重要的依據。水利工程項目后評價(jià)的目的有二個(gè)，一是在于總結成功的經(jīng)驗和失敗的教訓，為國家（行業(yè)或地市）改進(jìn)投資決策管理，提高決策水平、管理水平和投資效果服務(wù)；二是幫助項目法人促進(jìn)項目的進(jìn)一步完善和發(fā)展，提高工程效益。要實(shí)現這兩個(gè)目的，必須建立健全水利工程項目后評價(jià)成果的反饋和擴散機制，只有這樣才能充分利用后評價(jià)成果，針對存在的問(wèn)題，采取對策和措施，從而達到提高水利工程管理水平和最佳經(jīng)濟效益。

　　6、培養和培訓水利工程項目后評價(jià)的專(zhuān)業(yè)人才

　　水利工程項目后評價(jià)專(zhuān)業(yè)性強，目前我國尚沒(méi)有形成一支業(yè)務(wù)素質(zhì)高的水利工程項目后評價(jià)專(zhuān)業(yè)人才隊伍。為加快我國水利工程項目后評價(jià)工作，急需培養水利工程項目后評價(jià)的人才，這可通過(guò)多種方式進(jìn)行，如由水利高校正規培養，也可由有關(guān)部門(mén)、學(xué)會(huì )、協(xié)會(huì )有計劃地組織各種層次的水利工程項目后評價(jià)培訓班、研討班，還可以選擇德才兼備的現職人員出國進(jìn)修等方式。當然，后評價(jià)人才的培養應有計劃、高起點(diǎn)、增加投入。

　　7、建立水利工程項目監測與評價(jià)數據庫

　　水利工程項目涉及面廣，對有關(guān)地區的經(jīng)濟、社會(huì )和環(huán)境影響復雜而深遠，后評價(jià)工作需要大量的數據資料，這些資料必須靠長(cháng)久的積累。為了提高水利工程項目后評價(jià)工作效率以及為之提供可靠的數據資料，有必要建立我國水利工程項目的監測與評價(jià)數據庫，這也是加強項目管理和綜合分析后評價(jià)成果，充分發(fā)揮后評價(jià)作用的需要。建議積極籌建部級水利工程項目監測與評價(jià)數據庫，存儲水利工程項目建議書(shū)、可行性研究及項目評估、立項決策、建設設施過(guò)程及項目完成的監測數據，評價(jià)信息和項目后評價(jià)的成果。