1 引言

　　隨著(zhù)社會(huì )經(jīng)濟的發(fā)展，我國的城市建設和發(fā)展步入了一個(gè)新的時(shí)期，城市正處于一系列激烈的社會(huì )經(jīng)濟變革之中，面對經(jīng)濟體制轉軌、產(chǎn)業(yè)結構調整、城市急劇擴張和城市化進(jìn)程日益加速等諸多變化，傳統城市規劃受到了空前的挑戰。城市規劃設計與管理人員，應如何在市場(chǎng)經(jīng)濟的大潮中，把握好規劃原則，實(shí)現未來(lái)城市社會(huì )經(jīng)濟的可持續發(fā)展，是擺在城市規劃管理工作者面前的首要問(wèn)題。問(wèn)題與成績(jì)同在，機遇與挑戰并存。因此，有必要對當前城市規劃與管理中存在的問(wèn)題以及原因進(jìn)行分析，尋求解決對策，使城市規劃和建設事業(yè)走上健康發(fā)展的道路。

　　2 現代化城市規劃與城市規劃管理存在的問(wèn)題分析

　　2.1 城市規劃基本概念及所面臨的新挑戰

　　城市規劃的基本概念是：“城市規劃是對一定時(shí)期內城市的經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展、土地利用、空間布局以及各項建設的綜合部署、具體安排和實(shí)施管理。”城市規劃管理是實(shí)現城市規劃目標的過(guò)程，是對城市建設活動(dòng)的組織和控制。要想把城市規劃好、建設好、管理好、規劃藍圖能否實(shí)現，關(guān)鍵是規劃管理。但是在我國城市化快速發(fā)展的同時(shí)，城市規劃管理面臨較為嚴峻的局面，提高城市規劃管理現代化水平是丞待解決的重要問(wèn)題。

　　城市規劃是綜合性、政策性很強的政府職能，城市規劃也是一門(mén)跨越自然科學(xué)和社會(huì )科學(xué)的綜合性學(xué)科。在計劃經(jīng)濟條件下，城市規劃被認為是“國民經(jīng)濟計劃的繼續和延伸”。因此，城市規劃對城市建設的調控主要采取的是一種機械的目標管理和計劃控制的方式。但是隨著(zhù)改革開(kāi)放不斷深入，社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟的逐步建立，城市建設也逐步由以前的政府投資行為轉變?yōu)槭袌?chǎng)調節為主的多元投資行為。城市的開(kāi)發(fā)建設表現為多種經(jīng)濟法人之間的利益關(guān)系，或者是經(jīng)濟法人與公眾利益的關(guān)系。傳統的計劃經(jīng)濟條件下形成的城市規劃體制無(wú)論在自身機構、管理機制、還是規劃方法等方面都難以適應這種新的經(jīng)濟關(guān)系。主要表現在：

　　1）傳統的城市規劃對城市土地和空間資源價(jià)值認識不足，造成國有資產(chǎn)流失，城市建設資金短缺；

　　2）傳統的規劃管理強調的是計劃性和強制性，若嚴格按照城市規劃進(jìn)行管理，則投資商沒(méi)有任何選擇余地，容易影響投資商的積極性，若規劃執法不嚴又容易產(chǎn)生各種腐敗現象；

　　3）城市規劃代表的是城市的整體利益和長(cháng)遠利益，目前我們低規格的城市規劃管理機構（有的城市還沒(méi)有獨立的城市規劃管理機構），難以承擔起市場(chǎng)經(jīng)濟條件下調整和協(xié)調經(jīng)濟法人與公眾利益關(guān)系的職能；

　　4）傳統的城市規劃是以土地利用控制為核心的一種靜態(tài)的物質(zhì)規劃，規劃缺乏實(shí)施可行性論證和評估，造成了規劃的目標過(guò)于僵化，實(shí)施中缺乏可操作性，難以適應千變萬(wàn)化的市場(chǎng)，從而造成大面積的違法建設；

　　5）傳統城市規劃關(guān)注的是既定規劃藍圖的實(shí)現，而忽視了城市規劃對城市土地開(kāi)發(fā)過(guò)程的調控功能，容易引起土地的投機活動(dòng)；

　　7）市場(chǎng)經(jīng)濟條件下投資商對經(jīng)濟效益過(guò)度追求往往會(huì )侵害公眾的利益，造成土地浪費、環(huán)境污染等問(wèn)題，而作為城市整體利益的代表，城市規劃部門(mén)難以對這類(lèi)行為進(jìn)行有效的干預和調控，使得公眾利益受到損害，社會(huì )公益事業(yè)的建設得不到有效保障等等。歸結起來(lái)就是，我們傳統的城市規劃管理機制還難以協(xié)調市場(chǎng)經(jīng)濟條件下產(chǎn)生的多種經(jīng)濟法人之間以及多種經(jīng)濟法人與公眾之間的利益關(guān)系。這就是我們面臨的一個(gè)新的挑戰。

　　2.2 提高現代城市規劃與管理的認識

　　城市是現代文明的標志，是經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展的主要載體，是區域經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的產(chǎn)物，它的出現極大地推動(dòng)區域內社會(huì )生產(chǎn)力的發(fā)展。從國際來(lái)看，伴隨城市化的發(fā)展，西方國家各主要大城市都出現過(guò)交通阻塞、環(huán)境污染等為特征的“城市病”；二戰后，一些發(fā)展中國家的大城市也曾重蹈其轍。為解決這些問(wèn)題，世界許多國家花了大量的人力物力進(jìn)行綜合治理，取得了顯著(zhù)的成效。當前，世界許多國家對解決城市管理的問(wèn)題取得了共識，就是要從先發(fā)展、再治理的傳統發(fā)展觀(guān)轉向經(jīng)濟與社會(huì )相互協(xié)調、相互促進(jìn)的現代發(fā)展觀(guān)。

　　國外在城市管理方面的經(jīng)驗與教訓，為我們提供了借鑒。我國一些城市在發(fā)展過(guò)程中，不同程度地出現供水緊張、環(huán)境污染、交通擁擠、住房不足等問(wèn)題，有的問(wèn)題已成為現代城市可持續發(fā)展的障礙。我國屬于城市化的后起國家，應避免重蹈城市化先行國家曾付出過(guò)沉重代價(jià)的覆轍。這就要認真研究，著(zhù)眼于跨世紀的可持續發(fā)展，搞好現代城市規劃與管理。在以往的城市管理中，往往“重生產(chǎn)、輕管理，重經(jīng)濟職能、輕社會(huì )職能”，以單純的片面的經(jīng)濟增長(cháng)指標，來(lái)作為考核和評價(jià)城市政府政績(jì)的主要標準。于是，政府在完成各項經(jīng)濟指標的過(guò)程中，無(wú)暇顧及城市經(jīng)濟、社會(huì )、生態(tài)、人文、環(huán)境的協(xié)調發(fā)展問(wèn)題，導致城市管理處于較低層次狀態(tài)。這樣的管理模式與現代城市是不相適應的。因此，建立科學(xué)有序、先進(jìn)高效的城市管理新模式已刻不容緩。

　　2.3 城市規劃管理對投資環(huán)境的影響分析

　　城市規劃管理因其工作的綜合性、復雜性、系統性、周期性、對投資環(huán)境的影響是全方位、多層次的、概括起來(lái)有以下幾個(gè)方面：

　　1）引導城市規劃管理對投資引導通常通過(guò)公共政策制定、規劃的編制和規劃信息的管理來(lái)實(shí)現。通過(guò)總體規劃、分區規劃、控制性詳細規劃、專(zhuān)項規劃對城市的自然資源進(jìn)行配置，對自然環(huán)境的利用提出要求，對城市基礎設施、公共設施建設作出安排、對城市功能進(jìn)行布局、對城市土地的開(kāi)發(fā)方式（序列、時(shí)間、開(kāi)發(fā)強度等）作出規定。

　　2）調控城市規劃管理是政府對經(jīng)濟實(shí)行調控的主要手段之一。①城市規劃管理可以協(xié)調不同利益主體（如政府與投資者、投資者與投資者、投資者與當地居民）之間的利益關(guān)系；②城市規劃管理可以控制投資開(kāi)發(fā)方向、結構、空間、速度、節奏，它對投資的調控主要是通過(guò)規劃編制、規劃政策和規劃項目的審批來(lái)實(shí)現。例如：以商住樓為主體的房地產(chǎn)投資過(guò)猛時(shí)，可以通過(guò)嚴格限制其它用地性質(zhì)改為商住樓用地性質(zhì)、嚴格控制商住樓用地的開(kāi)發(fā)強度、嚴格要求商住樓規劃設計質(zhì)量、嚴格履行審批程序等措施對其抑制。

　　3）規范投資行為是一個(gè)市場(chǎng)行為，而沒(méi)有規范的市場(chǎng)行為只會(huì )導致市場(chǎng)秩序的混亂和投資的失敗。規范的市場(chǎng)才能使投資者（尤其是中長(cháng)期投資者、境外投資者）有安全感。城市規劃管理對投資行為的規范作用是通過(guò)規劃編制管理、規劃審批管理和規劃考察管理來(lái)實(shí)現的，它告訴投資者應該干什么，不應該干什么。如果投資者犯規，則將糾正。

　　4）保障投資是有風(fēng)險的，這種風(fēng)險來(lái)自許多方面，其中一個(gè)風(fēng)險來(lái)源于他人對投資者利益的侵犯和損害。城市規劃管理對投資者合法利益的保障作用通過(guò)規劃審批管理和規劃監察管理來(lái)實(shí)現。例如，當投資者已獲得某一塊土地開(kāi)發(fā)的合法權力時(shí)，他人在該塊土地上違法進(jìn)行建設，導致投資者在資金、機會(huì )、土地等方面的損失，這時(shí)對違法建設的查處就是對投資者合法權益的保護和對違法者的懲罰。

　　5）投資需要服務(wù)，這種服務(wù)來(lái)自各方面。城市規劃管理也是一種服務(wù)，它對投資者的服務(wù)主要通過(guò)城市規劃行政主管部門(mén)的服務(wù)來(lái)體現。規劃局部機構設置和運轉效率、規劃管理人員的服務(wù)質(zhì)量?jì)?yōu)劣、規劃局形象好環(huán)等等，都會(huì )直接影響投資者的心理行為和投資效果。例如，規劃管理人員的腐敗會(huì )直接增大投資者的成本，增加投資風(fēng)險；反之，良好的服務(wù)會(huì )增加投資者成功的機會(huì )，減少投資失敗的可能。

　　3 創(chuàng )建具有中國特色的現代城市規劃管理機制的探索

　　確定既適合我國國情和市情、立足現實(shí)又著(zhù)眼長(cháng)遠的城市規劃，這是建立和健全城市管理機制的前提，這就要為城市進(jìn)行功能定位�，F代城市是處于不斷發(fā)展的過(guò)程，要研究城市的自然環(huán)境、資源條件、歷史沿革、產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)和各種優(yōu)劣勢，把城市的發(fā)展納入整個(gè)國家和大區域的中長(cháng)期發(fā)展目標中去考慮，探討其發(fā)展趨勢，為其定位，這是解決現代城市管理的方向性、指導性的根本問(wèn)題。近年來(lái)，由于按此定位規劃，符合于客觀(guān)實(shí)際，有效推動(dòng)了城市建設的進(jìn)程。

　　3.1 理順城市管理體制，建立高效、合理、動(dòng)態(tài)發(fā)展的城市管理網(wǎng)絡(luò )，是提高城市管理現代化水平的內在要求和關(guān)鍵所在。

　　目前，我國的城市管理體制改革尚在探索之中，經(jīng)過(guò)多年的實(shí)踐，目前已基本形成了共識，認為“建管分開(kāi)、建管平行、管理實(shí)體”以及“二級政府，三級管理，四級網(wǎng)絡(luò )”的模式比較合理，它的內涵是，在堅持集中統一的前提下，通過(guò)理順建設職能和管理職能的關(guān)系，合理調整市區分塊，理順條塊關(guān)系，強化城區的屬地管理等功能，朝著(zhù)“統一規劃、分級管理、以塊為主、條塊結合、條條保證、權責一致”的方向邁進(jìn)，從部門(mén)行業(yè)管理轉向綜合管理，形成齊抓共管的局面。與此相適應的是，市政管理部門(mén)（如環(huán)衛、園林、物業(yè)等）逐步向事業(yè)單位企業(yè)化管理轉變。它有利于實(shí)現城市管理的規范化、科學(xué)化和法制化，使得城市的建設職能和管理職能并重，形成建設與管理相互促進(jìn)、相互協(xié)調的機制，從根本上解決多年來(lái)“重建輕管”等問(wèn)題，同時(shí)也理順條塊關(guān)系，加強了城區、街道辦事處、居委會(huì )的管理功能，有利于調動(dòng)和發(fā)揮各級組織的積極性，共同搞好城市建設和管理。

　　3.2 實(shí)現城市規劃“經(jīng)濟主導型”向“社會(huì )主導型”管理模式的轉變

　　在計劃經(jīng)濟條件下形成的城市規劃管理上是一種“經(jīng)濟主導型”管理模式，忽視對城市公共社會(huì )環(huán)境和城市文明的建設與管理�，F在，我們應建立“社會(huì )主導型”管理模式，它是一種在市場(chǎng)經(jīng)濟條件下現代城市管理模式，除了重視側重對城市規劃、基礎設施建設之外，還要加強環(huán)境改造與保護、科技文化與教育，以及社會(huì )治安、衛生保健、社會(huì )保障等各方面的發(fā)展和管理。這種現代城市管理模式建立在系統觀(guān)念的基礎上。實(shí)現城市管理模式從“經(jīng)濟主導型”向“社會(huì )主導型”的轉變，提高城市管理的現代化水平，必須改革和完善評價(jià)、考核城市的政府政績(jì)的方法及其指標體系。除包括必要的經(jīng)濟增長(cháng)指標之外，應以城市規劃和建設的水平和質(zhì)量，公共基礎設施的完善程度，環(huán)境綠化、美化的程度，科技文化、教育和社會(huì )公用事業(yè)的發(fā)達程度，以及市民文明素質(zhì)和城市現代化管理水平等為重要指標，來(lái)評價(jià)、考核政府的政績(jì)，引導和制約政府的行為。

　　3.3 引入市場(chǎng)機制，充分利用多種資源，加快城市發(fā)展

　　城市建設尤其是城市基礎設施建設需要大量資金投入，這是任何一個(gè)城市發(fā)展都不可能回避的問(wèn)題。應該認真研究在市場(chǎng)經(jīng)濟條件下，如何把市場(chǎng)機制引入基礎設施建設，把國內外兩個(gè)市場(chǎng)兩種資源利用起來(lái)，加快城市建設的進(jìn)程。

　　近年來(lái)，不少城市認真探索籌措城市建設和管理資金的路子：

　�、� 建立有地方特色和優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)結構，著(zhù)力培植地方財力，利用地方稅收政策支持和鼓勵國內外資金投入城市基礎建設。隨著(zhù)稅收，特別是地方稅收的增加，使用更多的財力投入于城市建設和發(fā)展。

　�、� 采取靈活的資金籌措辦法，包括收集城市建設配套基金、收取市政設施有償使用費、國外政府貸款等多種渠道進(jìn)行籌集。拓寬引資融資渠道，利用外資通過(guò)建造、經(jīng)營(yíng)、轉讓方式，向外資出讓部分路橋專(zhuān)營(yíng)權、籌資建設其他路橋等設施，是國際國國內加快城市基礎設施建設的成功經(jīng)驗。這種融資方式，盤(pán)活了現有城市基礎設施國有資產(chǎn)存量，如通過(guò)路橋經(jīng)營(yíng)權的轉讓引進(jìn)資金，使存量的國有資產(chǎn)變?yōu)榻ㄔO資金。通過(guò)引進(jìn)外資，加快城市基礎設施的建設，彌補了地方財力的不足，給城市基礎設施建設注入了新的活力。

　　以法治城是我國城市管理手段和方法轉換的關(guān)鍵環(huán)節，也是城市管理走向現代化的必然要求，用它來(lái)調整、理順城市建設和管理中各方面的關(guān)系。

　　4 創(chuàng )新現代化城市規劃管理體系的思考

　　在現代化城市規劃設計與管理上，應始終堅持“三關(guān)一跟蹤”，對規劃建設項目進(jìn)行嚴格管理，并在管理方法和方式上創(chuàng )新，有效地制止違反規劃進(jìn)行建設的現象，確保規劃管理工作落實(shí)到位。對現代化城市規劃創(chuàng )新管理體系具體思路如下：

　　4.1 嚴格把好規劃選址關(guān)

　　“一書(shū)兩證”中選址意見(jiàn)書(shū)的發(fā)放是基本建設項目前期工作的第一關(guān)，處于立項之前，也是最難的、在整個(gè)規劃管理最具決定性的一關(guān)。當建設單位提交建設項目選址申請時(shí)，首先應審核該項目是否符合城市總體規劃、項目的可行性如何、與政府的政策是否基本一致這三個(gè)基本條件，再去現場(chǎng)察看，檢查申報內容與現場(chǎng)是否一致，項目占地周邊的情況是否適宜，用地范圍和建筑體量以及附屬配套設施如何安排管線(xiàn)的走向如何考慮，建設項目與道路紅線(xiàn)距離等基本情況，然后作出是否同意這個(gè)項目選址的決定。

　　4.2 認真把好規劃設計關(guān)

　　規劃設計是實(shí)施城市總體規劃在建設方案中的具體體現。因此在管理實(shí)踐中十分重視把好規劃設計關(guān)，主要要抓好以下三個(gè)方面：

　　1）規劃設計對于城市建設與未來(lái)發(fā)展到十分重要的作用，在城市總體規劃下，是否優(yōu)化，如何優(yōu)化規劃設計等處決與城市規劃設計者本身的專(zhuān)業(yè)水準，因此，抓好設計單位的資質(zhì)審定，優(yōu)化設計方案，對于提高城市整體規劃水平有十分重要的意義。從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，城市規劃設計單位及設計者對本城市的規劃發(fā)展規律起到至關(guān)重要的作用。

　　2）抓好設計單位的市場(chǎng)選擇，引進(jìn)競爭機制，逐步放開(kāi)規劃設計市場(chǎng)，鼓勵引進(jìn)高資質(zhì)、高等級規劃設計單位參與城市基本建設項目的規劃設計。

　　3）抓好方案的審核和確定。審核一般項目的設計方案，主要審核規劃設計總平面圖和建筑方案設計圖，特別是影響主干道城市景觀(guān)的項目不管大小都要嚴肅認真地把關(guān)，確保了城市主干道規劃設計格調的一致性。

　　4.3 認真把好規劃評審關(guān)

　　在規劃管理中，對重大基本建設項目和成片建設項目都按照技術(shù)規范組織嚴格的規劃設計方案評審，確保城市總體規劃的基本要求能在規劃方案中真正得到落實(shí)，如住宅小區項目、公共綠地項目以及主干道街景觀(guān)項目，在規劃設計完成后都組織專(zhuān)家和相關(guān)單位進(jìn)行認真嚴格的評審，并提出評審修改意見(jiàn)，使這些項目的規劃設計按照詳規的要求，更趨于完善。

　　4.4 切實(shí)抓好規劃實(shí)施的跟蹤管理

　　在規劃設計方案確定后，為使方案中的各項內容真正落實(shí)到位，切實(shí)抓好了方案實(shí)施的跟蹤管理，主要采取以下幾個(gè)方面的措施：

　　1）抓規劃沿線(xiàn)。在施工前，首先檢查項目建筑工的定樁放線(xiàn)，使其和規劃設計方案中的建筑紅線(xiàn)相一致。

　　2）抓材料關(guān)。對建設項目所運用的材料特別是影響項目景觀(guān)效果的建筑材料包括：墻磚、外墻涂料、路燈以及墻面色彩配置、綠化的布局等都給予指導和把關(guān)，以達到最佳的視覺(jué)效果。

　　3）實(shí)行建設工程規劃許可證的正副本制度。在規劃實(shí)施過(guò)程中，如發(fā)現少數建設單位在辦完“一書(shū)兩證”后，違背規劃設計要求，擅自改變建設項目的規劃用途或擴大建筑面積等問(wèn)題，對此對建設工程規劃許可證的發(fā)放可實(shí)行正副本制度，即在建設項目開(kāi)工前先審核發(fā)放建設工程規劃許可證的副本，這個(gè)副本在項目建設過(guò)程中與正本同樣具有法律效率。不同的是副本不能作為建設項目房屋產(chǎn)權登記的依據，建設單位必須在項目竣工后，經(jīng)規劃驗收合格后方可領(lǐng)取建設工程規劃許可證正本從而有效地制止了建設過(guò)程中的違規行為，確保了規劃設計方案的順利實(shí)施。

　　4）抓工程竣工測量。為及時(shí)掌握規劃區域建設項目的變化情況，同時(shí)又能及時(shí)地督察建設項目完工時(shí)是否按規劃設計方案施工，在建設單位工程竣工驗收前，組織力量對建筑物體量、平面位置等方面進(jìn)行測定，為規劃驗收、發(fā)放建設工程規劃許可證正本準備基礎資料。

　　5）抓規劃驗收。即在建設工程項目竣工驗收后，由建設單位提出申請，以規劃設計圖為依據，對項目的主體建筑、園林綠化、道路路燈、管理用戶(hù)等附屬配套設施和環(huán)境建設進(jìn)行系統的規劃驗收。驗收合格的，方可換發(fā)放建設工程規劃許可證正本。反之，根據驗收中提出的意見(jiàn)，限期整改，從而實(shí)現對規劃實(shí)施全過(guò)程跟蹤管理的目的。

　　5 結束語(yǔ)

　　因此，在現代城市規劃管理中，必須貫徹可持續發(fā)展戰略，以確保其經(jīng)濟、社會(huì )、環(huán)境、人口協(xié)調發(fā)展，經(jīng)濟效益、社會(huì )效益和環(huán)境效益達到有機統一；創(chuàng )建具有中國特色的現代城市管理機制，促進(jìn)建設與管理相互協(xié)調，把市場(chǎng)經(jīng)濟機制引入基礎設施建設，把國內外兩個(gè)市場(chǎng)、兩種資源利用起來(lái)，加快城市建設進(jìn)程；同時(shí)不斷創(chuàng )新城市規劃管理體系，提高城市規劃管理現代化水平。

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