09年房地產(chǎn)估價(jià)師輔導:物權法解釋?zhuān)ㄒ话偃唬?/h1>
第一百三十一條 承包期內發(fā)包人不得收回承包地。農村土地承包法等法律另有規定的,依照其規定。
[解釋]本條是關(guān)于承包地能否收回的規定。
屬于用益物權的土地承包經(jīng)營(yíng)權,賦予了農民長(cháng)期而有保障的土地使用權,為維護農村土地承包關(guān)系的長(cháng)期穩定提供了法律保障。我國農村人多地少,大部分地區經(jīng)濟還比較落后,二、三產(chǎn)業(yè)不夠發(fā)達,大多數農民一時(shí)難以實(shí)現非農就業(yè),仍然從事農業(yè)生產(chǎn)。農民對土地的依賴(lài)性較強,在相當長(cháng)的時(shí)期內,土地仍是農民的基本生產(chǎn)資料和最主要的生活保障。因此,必須保持土地承包關(guān)系的長(cháng)期穩定,不得隨意收回承包地。
本條的規定對穩定土地承包關(guān)系具有重要意義,體現了用益物權的特征。根據這一規定,除法律對承包地的收回有特別規定外,在承包期內,無(wú)論承包人發(fā)生什么樣的變化,只要作為承包人的家庭還存在,發(fā)包人都不得收回承包地。比如承包人家庭中的一人或者數人死亡的;子女升學(xué)、參軍或者在城市就業(yè)的;婦女結婚,在新居住地未取得承包地的;承包人在農村從事各種非農產(chǎn)業(yè)的;承包人進(jìn)城務(wù)工的等。只要作為承包人的農戶(hù)家庭沒(méi)有消亡,發(fā)包人都不得收回其承包地。但因承包人死亡,承包經(jīng)營(yíng)的家庭消亡的,為避免已有承包地的承包人的繼承人因繼承而獲得兩份承包地,允許發(fā)包人收回承包的耕地和草地。
隨著(zhù)我國城鄉經(jīng)濟結構的調整和城鎮化的發(fā)展,農村剩余勞動(dòng)力向城鎮的轉移會(huì )不斷增加,對于承包人全家離開(kāi)農村,遷人小城鎮或者設區的市,轉為非農業(yè)戶(hù)口的,其承包地能否收回的問(wèn)題,農村土地承包法區別不同的情況分別做了規定,以避免發(fā)包人隨意收回承包地。
這里所稱(chēng)的“小城鎮”,包括縣級市市區、縣人民政府駐地鎮和其他建制鎮。關(guān)于承包人全家遷人小城鎮落戶(hù),其承包地能否收回的問(wèn)題,中央有關(guān)文件曾指出,要積極探索適合小城鎮特點(diǎn)的社會(huì )保障制度。對進(jìn)鎮落戶(hù)的農民,可根據本人意愿,保留其承包土地的經(jīng)營(yíng)權,也允許依法有償轉讓。這是從我國當前加快小城鎮健康發(fā)展的政策出發(fā)的。國家逐步制定和完善了促進(jìn)小城鎮健康發(fā)展的政策措施,加快了小城鎮戶(hù)籍管理制度的改革。為促進(jìn)小城鎮的健康發(fā)展,鼓勵農民進(jìn)入小城鎮,自1997年開(kāi)始試點(diǎn),到2001年正式在全國推行的小城鎮戶(hù)籍管理制度改革,從允許一定條件的城鎮暫住人口正式取得城鎮戶(hù)口,演變到基本解除對小城鎮的遷移限制,小城鎮居民基本實(shí)現了遷徙自由。從目前我國發(fā)展小城鎮的政策出發(fā),對承包人全家遷人小城鎮落戶(hù)的,如果允許收回其承包的土地,將會(huì )影響農民進(jìn)入小城鎮的積極性,使其產(chǎn)生后顧之憂(yōu),不利于實(shí)現我國加快城鎮化進(jìn)程的政策目標。
同時(shí),對這一問(wèn)題,還應當考慮到農民遷人小城鎮后的社會(huì )保障問(wèn)題。目前,我國的社會(huì )保障體系還不夠健全和完善,特別是在小城鎮,由于各地的社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展不平衡,許多小城鎮還沒(méi)有建立健全社會(huì )保障體系。在這種情況下,進(jìn)入小城鎮落戶(hù)的農民一旦失去非農職業(yè)或者生活來(lái)源,那么他在農村享有的土地承包經(jīng)營(yíng)權仍將是其基本的生活保障。根據我國目前小城鎮的社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展狀況,農村土地承包法規定:“承包期內,承包方全家遷入小城鎮落戶(hù)的,應當按照承包方的意愿,保留其土地承包經(jīng)營(yíng)權或者允許其依法進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權流轉。”
根據這一規定,承包人全家遷人小城鎮落戶(hù)的,應當按照承包人的意愿,保留其土地承包經(jīng)營(yíng)權,承包人可以按照農業(yè)生產(chǎn)季節回來(lái)耕作;也允許承包人依法將土地承包經(jīng)營(yíng)權采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式進(jìn)行流轉。當然,如果承包人自愿將承包地交回發(fā)包人,也是允許的。
隨著(zhù)城市化的進(jìn)程,有一部分農村剩余勞動(dòng)力向設區的城市轉移。目前全家進(jìn)城落戶(hù)的人數較少,以后隨著(zhù)社會(huì )經(jīng)濟的發(fā)展和城市戶(hù)口的逐步放開(kāi)會(huì )有所增加。承包人全家遷人設區的市,轉為非農業(yè)戶(hù)口的,他們已經(jīng)不屬于農村集體經(jīng)濟組織的成員,不宜再享有在農村作為生產(chǎn)生活基本保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權。同時(shí),相對于小城鎮而言,在設區的市,社會(huì )保障制度比較健全,承包人即使失去了穩定的職業(yè)或者收入來(lái)源,一般也可以享受到城市居民最低生活保障等社會(huì )保障。如果允許承包人保留其承包地,就會(huì )使其既享有土地承包經(jīng)營(yíng)權,又享有城市社會(huì )保障,有悖社會(huì )公平。此外,在設區的市,就業(yè)機會(huì )相對較多,承包人可以通過(guò)多種渠道實(shí)現非農就業(yè),獲得生活保障,其在農村享有的土地承包經(jīng)營(yíng)權所具有的基本生活保障的功能大大弱化。而在我國農村,由于人多地少,大部分地區存在人地矛盾。為緩解農村人地矛盾,發(fā)展農村經(jīng)濟,在這種情況下,承包人應當將其承包的土地交回發(fā)包人,使留在農村的農民有較多的土地耕種。因此,農村土地承包法規定:“承包期內,承包方全家遷人設區的市,轉為非農業(yè)戶(hù)口的,應當將承包的耕地和草地交回發(fā)包方。承包方不交回的,發(fā)包方可以收回承包的耕地和草地。”根據這一規定,承包人全家遷入設區的市,轉為非農業(yè)戶(hù)口的,應當主動(dòng)將承包的耕地和草地交回發(fā)包人,承包人不交回的,發(fā)包人可以收回承包的耕地和草地。交回的耕地和草地,應當用于調整承包土地或者承包給新增人口。
需要說(shuō)明的是,承包人應當交回的承包地僅指耕地和草地,并不包括林地,這是因為林地的承包經(jīng)營(yíng)與耕地、草地的承包經(jīng)營(yíng)相比有其特殊性。林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)周期和承包期比較長(cháng),投入大,收益慢,風(fēng)險大。穩定林地承包經(jīng)營(yíng)權,有利于調動(dòng)承包人植樹(shù)造林的、積極性,防止亂砍濫伐,保護生態(tài)環(huán)境。因此,對林地承包經(jīng)營(yíng)權不適用耕地和草地有關(guān)收回的規定,即使承包人全家遷人設區的市,轉為非農業(yè)戶(hù)口的,其承包的林地也不應當收回,而應當按照承包人的意愿,保留其林地承包經(jīng)營(yíng)權或者允許其依法進(jìn)行林地承包經(jīng)營(yíng)權流轉。
為鼓勵農戶(hù)對土地進(jìn)行投入,使承包人在交回或者發(fā)包人依法收回承包地時(shí),承包人向承包地的資產(chǎn)投入得到補償,農村土地承包法規定:“承包期內,承包方交回承包地或者發(fā)包方依法收回承包地時(shí),承包方對其在承包地上投入而提高土地生產(chǎn)能力的,有權獲得相應的補償。”如承包人對鹽堿度較高的土地或者荒漠化的土地進(jìn)行治理,使其成為較為肥沃的土地,在交回承包地時(shí),發(fā)包人應當對承包人因治理土地而付出的投入給予相應的經(jīng)濟補償。

