第五節 土地權利制度在市場(chǎng)經(jīng)濟發(fā)展中的地位和作用

　　一、是經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的制度基礎

　　科學(xué)合理的土地權利制度能夠為人們提供一個(gè)追求長(cháng)期利益的穩定預期和重復博弈的規則。土地產(chǎn)權作為最重要的具有經(jīng)濟意義的民事權利，不但是社會(huì )進(jìn)步的象征，而且是社會(huì )穩定和經(jīng)濟可持續發(fā)展的基礎。土地產(chǎn)權不清，就沒(méi)有合理的激勵機制，人們也無(wú)須對自己的土地行為承擔責任，更不可能產(chǎn)生創(chuàng )業(yè)的積極性。孟子講，無(wú)恒產(chǎn)者無(wú)恒心；夫仁政，自經(jīng)界始（行仁政，必須劃清土地界限）因此，要建立良好的市場(chǎng)經(jīng)濟秩序，首先建立合理穩定的土地財產(chǎn)秩序，使土地財產(chǎn)權得到有效的保護，才能激發(fā)土地權利人追求長(cháng)遠利益的積極性，不斷增加投入，不斷采用先進(jìn)技術(shù)，減少短期行為，從而不斷推動(dòng)社會(huì )生產(chǎn)力的發(fā)展。

　　現代市場(chǎng)經(jīng)濟國家和地區經(jīng)濟快速發(fā)展的主要原因之一就是其先進(jìn)的財產(chǎn)權制度，包括土地權利制度。這些國家和地區在民法、物權法、土地權利法及有關(guān)行政法規中，都做出了十分明確具體的規定，為當地經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展奠定了堅實(shí)的制度基礎。

　　從中國社會(huì )發(fā)展的歷史來(lái)看，封建社會(huì )一直重復著(zhù)土地兼并——農民起義——改朝換代——土地重新分配——土地再兼并——農民再起義——朝代再更換這樣一個(gè)循環(huán)，朝代的更替無(wú)不與土地權利制度緊密相連。凡是經(jīng)濟繁榮、社會(huì )穩定都是地權平均、人民的土地權利能夠得到較好保護的時(shí)期，如唐朝的均田制；凡是經(jīng)濟蕭條、社會(huì )動(dòng)蕩一定是土地兼并嚴重、人民的土地權利受到嚴重侵害的時(shí)期，如兩漢的土地兼并。建國五十年的實(shí)踐也證明了土地權利制度的重要作用。建國初期進(jìn)行的土地改革，通過(guò)賦予農民土地財產(chǎn)權，頒發(fā)土地所有權證，極大地調動(dòng)了農民生產(chǎn)的積極性，促進(jìn)了農村經(jīng)濟的發(fā)展。據史料記載，1952年左右，全國絕大多數農戶(hù)達到了解放前中農的水平。后來(lái)，由于在合作化中違背農民意愿，特別是后來(lái)的人民公社運動(dòng)剝奪了農民的土地財產(chǎn)權，挫傷了農民生產(chǎn)的積極性，對生產(chǎn)力造成了極大破壞。改革開(kāi)放后，我國農村實(shí)行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，賦予了農民土地財產(chǎn)權，激發(fā)了農民生產(chǎn)的積極性，解放了生產(chǎn)力，使農村經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展發(fā)生了質(zhì)的飛躍。城鎮土地使用制度改革，通過(guò)不斷明晰國家和土地使用者之間的土地產(chǎn)權關(guān)系，使土地使用權成為社會(huì )經(jīng)濟中最重要的財產(chǎn)之一。由于土地使用權成為國有企業(yè)的財產(chǎn)，通過(guò)顯化并盤(pán)活土地存量資產(chǎn)，實(shí)施土地置換，開(kāi)展土地抵押融資，許多國有企業(yè)減輕了負債，增加了就業(yè)，逐步從困境中擺脫出來(lái)。同時(shí)，由于明確了土地使用權，大大改善了投資環(huán)境，引進(jìn)的外資也越來(lái)越多，民營(yíng)經(jīng)濟也逐漸壯大，我國經(jīng)濟發(fā)展呈現出一派蒸蒸日上、欣欣向榮的大好景象，展示出美好的前景。

　　二、是依法保護土地權利人合法權益的重要前提

　　土地權利是土地權利人的一項十分重要的財產(chǎn)權，依法確定土地權利是保護土地權利人合法權益的前提和基礎。土地確權是一項政府行為，土地確權結果具有法定性和權威性，土地權利一經(jīng)確定，便受到法律保護，可以對抗各種不法侵害。我國自改革開(kāi)放以來(lái)，市場(chǎng)經(jīng)濟已經(jīng)有了相當的發(fā)展，人民的物質(zhì)生活水平已有相當的提高，隨著(zhù)土地使用權制度的建立和完善，土地權利的價(jià)值日益彰顯，土地使用權以及建立在使用權基礎之上的土地他項權利已成為社會(huì )成員的基本財產(chǎn)權利，土地權利及其他財產(chǎn)的流通十分活躍，土地權利作這重要的物權，一經(jīng)確定，即可要求世間一切人對其標的物的支配狀態(tài)予以尊重，一切人均負有不得侵害該直接支配狀態(tài)的義務(wù)，權利人可對任何人主張其權利。因此，依法確定土地權利，穩定財產(chǎn)歸屬秩序和流轉秩序，明晰土地權利人的依法享有的權利和承擔的義務(wù)，對于保護土地權利人的合法權益，消除不法侵害，不斷建立和完善社會(huì )信用，穩定社會(huì )經(jīng)濟秩序和市場(chǎng)秩序具有重要的政治、經(jīng)濟和社會(huì )意義。

　　三、是定紛止爭，維護和促進(jìn)社會(huì )的安定團結根本環(huán)節

　　土地權利人基于對自身利益的維護，往往渴望有一個(gè)穩定的社會(huì )秩序，因此，土地權利人往往就是維護社會(huì )穩定的中堅力量。通過(guò)依法確定土地權利，明晰土地權利人的權利和義務(wù)，可以不斷培養土地權利人自我決定、自我負責的觀(guān)念，不斷克服權利人依賴(lài)政府、依賴(lài)組織的惰性心理，不斷激勵權利人在自我創(chuàng )造、自我?jiàn)^斗的過(guò)程中自立、自強，自尊；就可以不斷激發(fā)權利人捍衛權利的民主精神，嚴守契約的信用觀(guān)念，審慎抉擇的理性態(tài)度、遵守規則的法治意識。同時(shí)，土地權利人的自立、自強、自決、自承，將極大的緩解政府的各種壓力，把體制轉軌時(shí)期的各種社會(huì )矛盾通過(guò)市場(chǎng)予以化解。土地權利構成了公民自由的最后堡壘，對土地權利的保護可以有效地遏制各類(lèi)主體對土地權利的不法侵害，定紛止爭，規范市場(chǎng)秩序，從而維護和促進(jìn)社會(huì )的安定團結。

　　四、是穩定和擴大就業(yè)的重要保證

　　解決好就業(yè)問(wèn)題，是我國今后幾十年順利邁向現代化過(guò)程中面臨的最嚴峻的挑戰。目前，我國人口已超過(guò)13億，而人口的絕對數還在不斷增長(cháng)，到2020年，人口規模將達到14-15億，每年新增勞動(dòng)適齡人口平均要超過(guò)1000萬(wàn)。一方面，大量的新增勞動(dòng)適齡人口需要尋找就業(yè)機會(huì )；另一方面，每年大約有800-1000萬(wàn)農民涌入城市打工；隨著(zhù)國有企業(yè)改革的不斷深化和結構調整步伐的逐步加快，城鎮下崗失業(yè)的人數還將增加，他們都需要尋找新的就業(yè)機會(huì )。

　　要解決好就業(yè)問(wèn)題，首先必須解決好9億農村人口就業(yè)問(wèn)題。按照傳統的思維，發(fā)展工業(yè)化、城市化和第三產(chǎn)業(yè)等，是解決就業(yè)的主要渠道。但仔細一想，如果以城市化解決十幾億人的就業(yè)，則至少需要新建100個(gè)1000萬(wàn)人口的特大城市，比全世界現有特大城市的總和還多4倍，這顯然是不現實(shí)和不可能的。其實(shí)，人們恰恰忽略了這樣一個(gè)重要事實(shí)，在過(guò)去的二十多年中，以農村土地家庭承包經(jīng)營(yíng)為主要特征的農村土地制度改革已經(jīng)成為解決我國就業(yè)的最主要途徑。改革開(kāi)放后，鄉鎮企業(yè)關(guān)關(guān)停停，下崗失業(yè)不在少數，從未聽(tīng)說(shuō)發(fā)生過(guò)什么大事；而大量的農民工，遇到經(jīng)濟不景氣時(shí)也有大量失業(yè)，但也未發(fā)生過(guò)什么動(dòng)蕩，原因很簡(jiǎn)單，在家鄉占有使用的土地是他們就業(yè)的最后屏障。黨的十五屆三中全會(huì )通過(guò)的《中共中央關(guān)于農業(yè)和農村工作若干重大問(wèn)題的決定》指出，“農業(yè)、農村和農民問(wèn)題是關(guān)系改革開(kāi)放和現代化建設全局的重大問(wèn)題。沒(méi)有農村的穩定就沒(méi)有全國的穩定，沒(méi)有農業(yè)的現代化就沒(méi)有整個(gè)國民經(jīng)濟的現代化。穩住農村這個(gè)大頭，就有了把握全局的主動(dòng)權。”農村發(fā)展穩定所面臨的主要問(wèn)題之一，就是農民的就業(yè)問(wèn)題。因此，穩住了農民就業(yè)這個(gè)大頭，就有了把握全局的主動(dòng)權。

　　以合理的農地產(chǎn)權制度維持穩定的“家庭經(jīng)營(yíng)”，作為解決就業(yè)的重要手段，穩步推進(jìn)工業(yè)化和現代化，已被國內外經(jīng)驗和教訓所證明。墨西哥、巴西、阿根廷等拉美國家機械地學(xué)習美國大農場(chǎng)模式，地主把土地從租戶(hù)手中收回，購買(mǎi)大型農業(yè)機械直接耕種，迅速擴大了生產(chǎn)規模，大幅度降低了生產(chǎn)成本，農業(yè)甚至比工業(yè)更早地進(jìn)入了現代化。但這些國家為此付出了巨大的代價(jià)：大批農民失去土地，一下子都涌入城市，形成大批的城市無(wú)業(yè)游民，導致犯罪率劇增，并使大量資本外流，不但造成農業(yè)生產(chǎn)力的倒退，還形成了長(cháng)期的社會(huì )動(dòng)蕩，甚至爆發(fā)農民起義，嚴重影響了工業(yè)化和現代化的進(jìn)程。反觀(guān)日本、韓國、我國臺灣省等國家和地區，二戰之后，由于實(shí)行以“耕者有其田”為目標的穩定的農地制度，一方面大大調動(dòng)了廣大農民保護耕地和建設耕地的積極性，促進(jìn)了農業(yè)生產(chǎn)力的快速健康發(fā)展。另一方面，廣大農村地區又成了勞動(dòng)力的“蓄水池”，當第二和第三產(chǎn)業(yè)需要時(shí)，農村勞動(dòng)力就流入城市；當城市經(jīng)濟蕭條時(shí)，這些勞動(dòng)力還可以流回農村，從事穩定的農業(yè)生產(chǎn)，從而成為社會(huì )最穩定的階層。合理的農地產(chǎn)權制度，為這些國家和地區實(shí)現大多數人口最終在城市就業(yè)設立了非常好的緩沖地帶，最大程度上降低了現代化可能帶來(lái)的陣痛。為充分發(fā)揮“小農制”解決就業(yè)的決定性作用，這些國家和地區都制定了嚴格的法令，如禁止工商資本進(jìn)入農業(yè)，實(shí)行“農有農用”的農地制度。

　　五、土地權利制度的穩定和完善直接關(guān)系到金融市場(chǎng)的健康發(fā)展

　　隨著(zhù)市場(chǎng)經(jīng)濟的發(fā)展，不動(dòng)產(chǎn)抵押已成為融資的主要手段之一，特別是房地產(chǎn)市場(chǎng)，土地抵押已成為房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)投資和居民置業(yè)的主要資金來(lái)源，而土地權利制度改革對盤(pán)活土地資產(chǎn)、促進(jìn)金融市場(chǎng)發(fā)展發(fā)揮了重要的作用。據有關(guān)資料，很多西方發(fā)達國家不動(dòng)產(chǎn)貸款約占銀行貸款總額的15-20%，我國香港為30%，我國目前房地產(chǎn)企業(yè)的銀行抵押貸款和買(mǎi)者的按揭貸款估計近80-90%。不動(dòng)產(chǎn)抵押貸款比例的增加，在促進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展的同時(shí)，也加大了金融市場(chǎng)的風(fēng)險。一方面，由于我國土地權利制度不完善和土地抵押不規范，金融機構不良資產(chǎn)的很大一部分都是土地產(chǎn)權抵押貸款；當前全國各類(lèi)園區在土地開(kāi)發(fā)、建設中，土地產(chǎn)權抵押也占用了銀行大量的資金；近些年不斷出現的金融詐騙，許多都與土地產(chǎn)權抵押有關(guān)，如重復抵押騙取銀行資金，金融部門(mén)不能處置已抵押的土地使用權，形成很多呆賬、壞賬，金融市場(chǎng)發(fā)展面臨的潛在風(fēng)險不斷增加。另一方面，銀行對房地產(chǎn)項目貸款的增長(cháng)速度大大超過(guò)國內生產(chǎn)總值的增長(cháng)速度，從1998起的5年內，我國的商業(yè)銀行向房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商貸款的總額為2300億美元，并以每年25.3%的驚人速度增長(cháng)，也增加了金融市場(chǎng)面臨的風(fēng)險。這些問(wèn)題引起了黨中央和國務(wù)院的高度重視。

　　國外金融市場(chǎng)的發(fā)展證明，土地權利制度直接關(guān)系到金融市場(chǎng)的健康發(fā)展。近40年來(lái)，日本曾經(jīng)發(fā)生了三次地價(jià)高漲和隨后的經(jīng)濟蕭條。在20世紀80年代的10年間，日本總地價(jià)上漲6倍，地價(jià)達2400兆日元，相當于美國地價(jià)總值的4倍。1991年“地產(chǎn)泡沫”破滅后，日本地價(jià)損失700兆日元，是日本年GDP的1.4倍。在“地產(chǎn)泡沫”出現的過(guò)程中，銀行起了推波助瀾的作用。銀行降低貸款條件，鼓勵了土地投機行為。日本銀行業(yè)向房地產(chǎn)業(yè)投資的152兆日元，有79兆日元成為不良債權，出現了大量銀行呆賬、壞帳，銀行運行不暢。在這一過(guò)程中，表現積極的日本各“住專(zhuān)”的不良債權率達70%-85%。所有這一切對不動(dòng)產(chǎn)市場(chǎng)的發(fā)展，乃至整個(gè)社會(huì )經(jīng)濟的發(fā)展均產(chǎn)生了巨大的負面影響。泰國房地產(chǎn)的過(guò)度發(fā)展也產(chǎn)生了大量的銀行呆賬、壞帳，成為東南亞金融危機的直接和基礎性誘因。今年3-5月，我國香港地區樓市價(jià)格下跌幅度達8%，銀行體系的負資產(chǎn)住宅抵押貸款數目大幅上升，涉及資金1350億港元。從1997-2000年，香港樓價(jià)下跌影響所及，私人住宅的資產(chǎn)估計從3.7萬(wàn)億港元下跌至1.8萬(wàn)億港元，跌幅達53%，其中約有一半的當地貸款屬于個(gè)人住房按揭貸款及建造、物業(yè)發(fā)展與投資的貸款。房地產(chǎn)價(jià)格及其租金的變動(dòng)不僅增加了金融機構和投資者的風(fēng)險，而且嚴重影響了消費需求和香港經(jīng)濟的競爭力。

　　六、土地權利制度是促進(jìn)土地資源合理利用與保護的有力保障

　　合理利用國土資源是實(shí)現可持續發(fā)展的基礎，也是黨中央確定的基本國策。國土資源的合理配置和持續有效利用，應該是國土資源行政管理和土地權利制度建設兩條主線(xiàn)的有機結合，即在對國土資源進(jìn)行行政管理的同時(shí)，賦予、確認并保護公民、法人對土地的財產(chǎn)權，調動(dòng)土地使用者合理用地的積極性。否則，沒(méi)有土地權利人的主動(dòng)配合，再?lài)栏竦男姓�管理制度也�?huì )大打折扣。我國在過(guò)去很長(cháng)一個(gè)時(shí)期內受計劃經(jīng)濟影響，偏重土地行政管理，而土地權利制度建設相對滯后，國家法律對企業(yè)、公民的土地權利界定不明確或保障不利，權利之間的界線(xiàn)不清，導致土地利用粗放、土地閑置、浪費，并產(chǎn)生大量的土地爭議和沖突，用地者缺乏保護耕地和合理利用土地的主動(dòng)性和自覺(jué)性。歷史上出現的亂砍濫伐森林、草原過(guò)度放牧等問(wèn)題，其根本原因在于土地產(chǎn)權關(guān)系不清晰，責權利關(guān)系不明和產(chǎn)權缺乏有效保護，用地者對未來(lái)缺乏穩定的預期。因此，賦予各類(lèi)土地權利主體穩定的土地財產(chǎn)權，是促進(jìn)國土資源可持續利用的有力保障。近年來(lái)，國土資源管理部門(mén)為適應國家經(jīng)濟體制改革的需要，規范土地市場(chǎng)，保障交易安全和土地市場(chǎng)秩序，積極配合立法機關(guān)，推進(jìn)土地權利制度建設。同時(shí)，在深入調查、研究我國土地權利制度改革實(shí)踐的基礎上，陸續以部門(mén)規章、政策性文件等形式，出臺了《確定土地所有權和使用權的若干規定》、《土地登記規則》、《土地權屬爭議調查處理辦法》等，不斷加強土地權利制度建設，在經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展中發(fā)揮了舉足輕重的作用。陸續以部門(mén)規章、政策性文件等形式，出臺了《確定土地所有權和使用權的若干規定》、《土地登記規則》、《土地權屬爭議調查處理辦法》等，不斷加強土地權利制度建設，在經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展中發(fā)揮了舉足輕重的作用。陸續以部門(mén)規章、政策性文件等形式，出臺了《確定土地所有權和使用權的若干規定》、《土地登記規則》、《土地權屬爭議調查處理辦法》等，不斷加強土地權利制度建設，在經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展中發(fā)揮了舉足輕重的作用。陸續以部門(mén)規章、政策性文件等形式，出臺了《確定土地所有權和使用權的若干規定》、《土地登記規則》、《土地權屬爭議調查處理辦法》等，不斷加強土地權利制度建設，在經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展中發(fā)揮了舉足輕重的作用。