第四節 我國土地權利登記制度及其完善

　　一、土地權利登記制度概況

　　土地權利登記，又簡(jiǎn)稱(chēng)為土地登記，是為了確定土地權利的歸屬、變更以及土地權利狀態(tài)有無(wú)負擔等，對土地上權利的確立、變更、轉移、消滅所作的記錄。土地登記是土地權利變動(dòng)的基本公示方式，是判斷土地權利變動(dòng)生效的主要根據。

　　現代的土地登記來(lái)源于傳統大陸法系民法所謂不動(dòng)產(chǎn)登記，不動(dòng)產(chǎn)登記主要是指不動(dòng)產(chǎn)登記簿上所記載的各種不動(dòng)產(chǎn)物權變動(dòng)的事實(shí)。因為作為實(shí)體法的民法典所關(guān)注的主要是登記這種事實(shí)狀態(tài)對實(shí)體權利的影響，而登記機關(guān)對不動(dòng)產(chǎn)物權依法進(jìn)行的記錄與涂銷(xiāo)活動(dòng)是一項公法行為，并非私法所涉及的范圍。由于不動(dòng)產(chǎn)是關(guān)系到人類(lèi)生存利益的重要財產(chǎn)，為保護市場(chǎng)交易的安全和善意第三人的合法權益，對其進(jìn)行登記是重要的保護手段，由此，不動(dòng)產(chǎn)登記應該成為不動(dòng)產(chǎn)物權制度的重要組成部分。

　　我國現行土地登記制度，來(lái)源于1986年土地管理法，在《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》中，規定了土地使用權登記制度。新的《土地管理法》第11條規定了登記的機關(guān)和權利類(lèi)型：農民集體所有的土地，由縣級人民政府登記造冊，核發(fā)證書(shū)，確認所有權。農民集體所有的土地依法用于非農業(yè)建設的，由縣級人民政府登記造冊，核發(fā)證書(shū)，確認建設用地使用權。單位和個(gè)人依法使用的國有土地，由縣級以上人民政府登記造冊，核發(fā)證書(shū)，確認使用權；其中，中央國家機關(guān)實(shí)用的國有土地的具體登記發(fā)證機關(guān)，由國務(wù)院確定。第12條：依法改變土地權屬和用途的，應當辦理土地變更登記手續。較為完整土地產(chǎn)登記制度是從1996年2月1日起開(kāi)始在全國范圍內施行的《土地登記規則》。

　　二、我國土地登記制度的完善

　　1、關(guān)于登記的效力

　　登記的核心問(wèn)題，是登記所產(chǎn)生的法律效力。在當事人之間具有公信力，不問(wèn)其行為在實(shí)體法上有無(wú)撤銷(xiāo)或無(wú)效的原因；在對于第三人而言，不問(wèn)其為善意或惡意，均發(fā)生絕對不可推翻的效力，即公示力。依法登記的土地所有權和使用權受法律保護，任何單位和個(gè)人不得侵犯。這是《土地登記規則》和《土地管理法》共同對登記的效果所作的規定。然而，這僅僅是原則的、概括的規定。至于登記產(chǎn)生的是生效效力還是對抗效力?尚未明確�？疾煳覈�現行有關(guān)立法，其態(tài)度也較為暖昧，我國城市房地產(chǎn)管理法第35條規定：“房地產(chǎn)轉讓、抵押，當事人應當依照本法第五章的規定辦理權屬登記。”其中“應當”一詞表明該條款屬于強制性規范，但根據該法第40條和第49條的規定，房地產(chǎn)轉讓或抵押均需訂立書(shū)面合同，于是便有了疑問(wèn)，登記究竟是轉讓合同或抵押合同的生效要件還是不動(dòng)產(chǎn)物權變動(dòng)的生效要件?

　　大陸法系公示原則的法律效果，有兩種不同的規定：一是登記成立主義，即土地權利的取得或變更，非經(jīng)登記不發(fā)生效力，登記具有強制性，德國與臺灣地區采行。二是登記對抗主義即土地權利的生效不以登記為要件，僅依據當事人之間的契約便可生效，但未經(jīng)登記的權利不得對抗第三人，此種情況下登記具有選擇性，法國、日本采行。德國采用登記成立主義的經(jīng)濟背景是16世紀以來(lái)，物權信用沒(méi)落，加上長(cháng)期戰爭造成經(jīng)濟恐慌，使得不動(dòng)產(chǎn)的信用，需以強制法律規范予以提升。這樣，國家對交易活動(dòng)的介入，正符合這種要求。法國采取登記對抗主義的經(jīng)濟背景是，法國注重自由主義，尤其是個(gè)人主義興起后，個(gè)人意志得到普遍尊重，政府對私人交易活動(dòng)的介入，違背個(gè)人的意愿，也與爭取自由的思潮不符。登記成立要件主義將物權公示的表面形式與物權變動(dòng)本身緊密結合在一起，也稱(chēng)形式主義的立法。對抗要件主義完全按照當事人的意思表示來(lái)決定物權變動(dòng)的效力，而將公示問(wèn)題與物權變動(dòng)本身分開(kāi)，所以也稱(chēng)意思主義立法。登記成立要件主義和登記對抗主義兩種不同的立法對物權變動(dòng)的要求不同。登記要件主義是強行性法律規定，要求所有的物權變動(dòng)都必須公示；而登記對抗主義則將公示作為任意性規定，由物權變動(dòng)的當事人決定是否進(jìn)行公示。兩種制度的法律效果也不同，其社會(huì )功能也有很大區別。相比之下成立要件主義更有利于法律關(guān)系的明確和保護交易安全。成立要件主義對物權變動(dòng)的公示采取嚴格的強制的規定，使物權行為和債權行為明確分開(kāi)，法律關(guān)系清楚，有利于人們確定物權變動(dòng)的時(shí)間和明晰權利的歸屬狀況，從而進(jìn)行正確有效的交易活動(dòng)；另外，也便于國家理解和掌握交易狀況，并進(jìn)行管理和監督。當然，其不足之處也非常明顯，由于偏重于形式，對交易日益頻繁、種類(lèi)日益增多的經(jīng)濟現實(shí)，其靈活性不夠，交易成本加大，登記機關(guān)的工作加重。登記對抗主義將公示與否的決定權交給當事人，雖具有靈活性，但對于第三人很難判斷交易的變動(dòng)狀況及權利的有效性，因而不利于保護交易的安全。

　　我國長(cháng)期以來(lái)對土地采取嚴格的管理方式，以土地使用權為中心的權利交易受到嚴格的限制，同時(shí)，由于土地登記立法側重管理，在土地權利公示，保護土地使用者的合法權益，促進(jìn)土地資源的合理配置和流動(dòng)方面法律保障的力度不夠。目前，經(jīng)濟比較發(fā)達的沿海地區，土地權利的流轉已經(jīng)相當普遍，很多沒(méi)有辦理登記，私下自由進(jìn)行。原因在于立法并沒(méi)有給交易者提供這樣的認識：登記是保護土地權利交易的法定形式。交易者只能關(guān)注交易的短期效率。這些已經(jīng)嚴重制約了土地使用權的進(jìn)一步改革，為此，已有學(xué)者呼吁盡快制定一個(gè)全國性的土地登記法。完善土地登記法律制度，將現有的登記規則上升為法律，增強法律的強制力；在土地登記法律效力方面，采取登記成立要件主義為主，土地權利的變動(dòng)必須進(jìn)行登記，不登記不發(fā)生法律效力；同時(shí)，以登記對抗主義為例外，對個(gè)別情況，不適合強制登記的，可以允許當事人自由決定登記。例如，土地使用權租賃，因其債權的特性，登記與否由當事人行使選擇權。在日本和我國的臺灣地區的土地登記也均不包括土地使用權租賃。這樣可以吸收登記成立主義和登記對抗主義各自的優(yōu)點(diǎn)，既體現原則性，又有靈活性。

　　2、土地登記的內容

　　根據《土地登記規則》，土地登記的權屬種類(lèi)包括：國有土地使用權、集體土地所有權、集體土地建設用地使用權、土地他項權利。登記的內容包括：初始土地登記、變更土地登記、土地權利終止的注銷(xiāo)登記。

　　登記的功能，表現為具有公示、保護交易安全的作用。在我國目前登記主要體現是一種土地管理監督手段。與發(fā)達國家的登記制度相比，我國有關(guān)土地登記的制度的功能還未充分發(fā)揮其保障交易安全的功能。實(shí)踐中，常發(fā)生這樣的事件，交易雙方已經(jīng)就土地使用權的交易達成協(xié)議，但尚未辦理登記手續，此時(shí)轉讓方將該標的轉讓給第三人，并辦理的轉讓登記。則受讓方無(wú)法取得土地的使用權。因合同尚未生效，若原受讓方因此受到損失，也只能按照《合同法》的相關(guān)規定，請求締約過(guò)失賠償。土地這種特殊的交易標的，不同于一般的商品交易之處在于，在交易的同時(shí)，對取得的土地使用權確定了較長(cháng)期的、大額的投資預期，而締約過(guò)失賠償并不不足預期利益，這樣，對原土地使用權受讓人的權益的保護就不周全。另外，也經(jīng)常發(fā)生這樣的事件，由于登記工作人員的登記核查不嚴，造成本不應給予登記的土地權利事項，而給予了登記。即意味著(zhù)真正的土地權利人的利益將受到威脅，判令土地權屬我國采取登記絕對主義，在司法救濟上法院往往依據登記的有關(guān)文件，維持錯誤登記。

　　登記公信力的補救把這兩種情況分別稱(chēng)為搶先登記和錯誤登記。為了防止出現這兩種現象，給當事人造成不應有的損害，國外采取的解決方法是：對搶先登記，德國民法創(chuàng )立了預備登記制度，即將物權行為履行前形成的債權預先登記在不動(dòng)產(chǎn)登記簿上，憑此對抗將來(lái)可能出現相同請求權。這一制度后來(lái)被瑞士民法和日本民法所繼受。預備登記和實(shí)際登記的區別在于，預備登記只進(jìn)行形式審查，而實(shí)際登記進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查；預備登記只起到證明交易關(guān)系的作用，實(shí)際登記則具有確認合同效力的作用。

　　對于錯誤登記，德國民法創(chuàng )立了異議登記制度。如果出現登記權利與實(shí)際權利不符的情況，權利人可以向登記機關(guān)提出異議，該項異議被登記于不動(dòng)產(chǎn)登記簿上之后，能夠對抗“登記正確性的推定效力”。通過(guò)異議登記，賦予權利人一種應急措施，待登記機關(guān)查清事實(shí)后，還應該辦理變更登記或注銷(xiāo)異議登記。澳大利亞創(chuàng )立托倫斯制。已登記的權利具有絕對的、不可推翻的效力，即使發(fā)現確實(shí)有錯誤，證明已登記的土地權利在未登記之前不應為登記人所享有的，原土地享有人頁(yè)不能因此而推翻已經(jīng)登記的事項，只能由德國登記機關(guān)給應享有土地權的人以相當的賠償；土地權利需要變更時(shí)，登記機關(guān)收回原由土地證書(shū)，經(jīng)過(guò)審查變更登記，法給受讓人以新的土地證書(shū)。美國、英國、新西蘭等國的土地登記制均采用這一制度。

　　我國土地制度改革的方向，就是實(shí)現土地資源的優(yōu)化配制的目標。突破長(cháng)期以來(lái)形成的土地權利單一化、凝固化的局面，充分發(fā)揮所有權之外的土地利用權的功能。土地利用權功能發(fā)揮作用的前提是首先確認各種土地權利類(lèi)型，在此基礎上將土地利用權的自由流通轉讓作為新型的地產(chǎn)制度的基本原則。在實(shí)現土地利用權的自由流通轉讓的過(guò)程中，土地登記是必不可少的重要的保障因素。完善土地登記制度成為當前土地改革的重要環(huán)節。在各中土地利用權的設置中，必須首先應當堅持土地登記要件原則，防止土地權利市場(chǎng)化過(guò)程中和市場(chǎng)化以后，權利流轉無(wú)序。明確界定各種適應市場(chǎng)需要的土地權利，規定權利的取得、行使、變更、終止等內容應依法登記，使登記成為國家掌握土地資源配制，調控地產(chǎn)市場(chǎng)的重要手段。在登記的內容上，完善現有的初始登記、變更登記制度的同時(shí)，借鑒發(fā)達國家預備登記和異議登記制度，對穩定地產(chǎn)市場(chǎng)、保障交易安全具有重要的作用。

　　3、土地登記機關(guān)

　　土地登記機關(guān)主要是各級土地行政管理部門(mén)。就現有法律規定而言，土地登記機關(guān)和房產(chǎn)登記機關(guān)乃至其他不動(dòng)產(chǎn)登記機關(guān)的職能，需進(jìn)一步協(xié)調。我國擔保法而言，第42條規定了4個(gè)不動(dòng)產(chǎn)登記部門(mén)�！冻鞘蟹康禺a(chǎn)管理法》第60條規定了兩種截然相反的登記程序，即：“在依法取得的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)用地上簡(jiǎn)稱(chēng)房屋的，應當憑土地使用權證書(shū)向縣級以上地方人民政府房地產(chǎn)管理部門(mén)申請登記…；房地產(chǎn)轉讓或者變更時(shí)，應當向縣級以上地方人民政府房產(chǎn)管理部門(mén)申請房產(chǎn)變更登記，并憑變更后的房屋所有權證書(shū)向同級人民政府土地管理部門(mén)申請土地使用權變更登記，經(jīng)同級人民政府土地管理部門(mén)核實(shí)，由同級人民政府更換或者更改土地使用權證書(shū)。”就是說(shuō)，開(kāi)發(fā)用地建成房屋的，先憑土地證辦理房產(chǎn)登記；轉讓房地產(chǎn)的，則先辦理房產(chǎn)登記后辦理土地登記。登記程序的不協(xié)調，加上土地部門(mén)和房產(chǎn)部門(mén)工作中相互不配合，造成了實(shí)踐中很多難以解決的問(wèn)題。例如在辦理了房產(chǎn)證以后，因土地權屬或土地侵權糾紛使房屋下的土地處于爭議狀態(tài)，房屋所有權人將房屋轉移出去，受讓人辦理了房產(chǎn)變更登記手續，取得房產(chǎn)所有權證書(shū)，新的房產(chǎn)所有人將房產(chǎn)再次轉讓?zhuān)�新的受讓人依據法律可以再次獲得房產(chǎn)證書(shū)，如此進(jìn)行下去，就使作為房產(chǎn)基礎的地產(chǎn)權屬爭議確定之前的空當，房產(chǎn)能“合法”地流轉，將地產(chǎn)登記的管理行為架空。由此，使人們滋生出這樣一種觀(guān)念，有了房產(chǎn)證就有了一切，地產(chǎn)證無(wú)關(guān)緊要。實(shí)踐中的很多房主確實(shí)只有房產(chǎn)證，而無(wú)地產(chǎn)證。

　　房地產(chǎn)登記機關(guān)不能統一，主要是舊的行政管理體制所致。自1956年起土地權利退出財產(chǎn)法的范疇，直到1988年之后才又重新進(jìn)入財產(chǎn)法范疇，而此時(shí)，房屋產(chǎn)權、林地產(chǎn)權等已經(jīng)納入了財產(chǎn)法，并且先于土地登記建立了各自的登記制度。這種狀況既不符合法理，也不符合國際慣例。在當今世界，凡建立不動(dòng)產(chǎn)登記制度的國家和地區，不論這種登記被稱(chēng)為土地登記還是被稱(chēng)為不動(dòng)產(chǎn)登記，總是在一個(gè)機構進(jìn)行的。首先，土地及其地上物在物理屬性上的不可分性決定了不動(dòng)產(chǎn)登機關(guān)應當統一；其次，不動(dòng)產(chǎn)登記機關(guān)的統一性已成國際慣例。在實(shí)踐中，當國土局和房管局分別對地產(chǎn)和房產(chǎn)進(jìn)行登記時(shí)，不但會(huì )增加當事人的費用支出，而且會(huì )出現同一項動(dòng)產(chǎn)中的房屋所有權和土地使用權在生效時(shí)間上不同，從而可能會(huì )損害當事人的合法權益。登記機關(guān)的統一的前提條件是登記客體關(guān)系的理順。在登記的客體上應明確土地的附著(zhù)物與土地一并登記。按照附著(zhù)物隨地走（包括房隨地走）的原則，一并登記，登記的證書(shū)是一證，而不是兩證或多證。

　　除此以外，土地登記還應該在以下方面加以完善：登記程序作出具體規定，嚴格登記程序，建立土地登記文件公開(kāi)查閱制度；登記責任做具體的規定，包括責任人責任的追究，對權利人損失的賠償等。