二、新中國地權制度的形成

　�。ㄒ唬┺r村土地產(chǎn)權制度沿革

　　1、農民土地所有制的建立 建國以后到1952年的土地改革，實(shí)現了在1950年6月頒布的《中華人民共和國土地改革法》提出的目標：“廢除地主階級封建剝削的土地所有制，實(shí)行農民土地所有制，借以解放農村生產(chǎn)力，發(fā)展農業(yè)生產(chǎn)，為新中國工業(yè)化開(kāi)辟道路。”通過(guò)改革，到1952年底，已使3億無(wú)地或少地的農民獲得了6700萬(wàn)公頃土地，建立起以“耕者有其田”為特征的農民土地所有制。

　　這種以農民土地所有制為核心的農村地權制度是最適宜當時(shí)的農業(yè)生產(chǎn)條件、農村產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)和農民利益取向的制度安排，因而在當時(shí)產(chǎn)生了極為顯著(zhù)的成效。

　　2、農村土地集體所有制的建立 1952年，中國工業(yè)化、城市化過(guò)程剛剛開(kāi)始。1953年，新一輪的農村土地制度變遷便啟動(dòng)了。為了適應當時(shí)實(shí)施的優(yōu)先發(fā)展工業(yè)的戰略，建立起了相配套的高度集權的計劃經(jīng)濟體制、人民公社制度和城鄉分隔制度，具體體現在土地制度的變遷上，則是建立起了傳統的土地集體所有制——“三級所有、隊為基礎”。

　　3、農村家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)責任制的建立 70年代末，中國的經(jīng)濟體制改革以農村土地制度改革為發(fā)端在全國展開(kāi)。在農村實(shí)行土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)責任制，廣大農民的生產(chǎn)積極性被重新喚起。農業(yè)生產(chǎn)效率大大提高。

　　這時(shí)期的農村地權內容由原來(lái)高度集中的土地所有權分化出了集體土地所有權、土地使用權、土地經(jīng)營(yíng)權等各權種。這種地權制度的內容安排由于適應當時(shí)的農業(yè)產(chǎn)業(yè)特性并有利于小農家庭經(jīng)濟體制傳統優(yōu)勢的發(fā)揮，其經(jīng)濟效益是極其顯著(zhù)的。

　�。ǘ�）城市地權制度的演變

　　1、城市土地國有化奠基時(shí)期 在1949一1952年間，人民政府成立，相繼沒(méi)收了國民黨政府的地產(chǎn)和官僚資本家、大地主、戰爭罪犯等的地產(chǎn)，將其轉為國有，奠定了社會(huì )主義城市土地國有化的基礎。這一時(shí)期城市地權除了取消了永佃權和永租權外，基本沿襲了解放前的構架，其具體內容如下：

　　所 有 權 他 項 權

　　| 　| 　| 　| 　| 　|

　　國 鄉 私 抵 地 地

　　有 村 有 押 役 上

　　公 權 權 權

　　有

　　2、城市土地基本國有化時(shí)期 我國城市土地的國有化是在一系列政治運動(dòng)中逐步實(shí)現的。從1953年至1966年，通過(guò)對農業(yè)、手工業(yè)、資本主義工商業(yè)的三大改造和對出租私有房屋的社會(huì )主義改造，逐步使城市土地基本國有化。

　　“三大改造”和“私房改造”不僅使我國城市國有土地從數量上轉化為絕對優(yōu)勢，而且使人們的社會(huì )觀(guān)念發(fā)生了歷史性的轉變。“聚財購地，添置房產(chǎn)”已不再是廣大市民追逐奮斗的目標。以房產(chǎn)或地產(chǎn)謀取收益的活動(dòng)也逐漸收斂匿跡。房地產(chǎn)市場(chǎng)行為從公開(kāi)轉向隱蔽。城市土地的所有制處在分崩離析之中。

　　這時(shí)地權結構漸趨模糊，反映出土地經(jīng)濟關(guān)系不夠明朗的客觀(guān)狀況。土地國有所有權迅速上升為主要權種。這是一個(gè)具有重大意義卻又沒(méi)有任何明確界定的權利。這種權利雖然名義上屬于國家，但沒(méi)有固定、明確的產(chǎn)權代表，權利的行使實(shí)際掌握在各有關(guān)部門(mén)及其行政領(lǐng)導手中。

　　這時(shí)的土地私有者不再向地上權人提出地租要求，國有土地所有者對地上權人也僅收取時(shí)斷時(shí)續僅具象征意義的使用費。因此，這時(shí)的地上權逐漸消失或為土地使用權所吸收。土地典權和土地抵押權除在歷史形成的舊的經(jīng)濟關(guān)系中維系外，不再有這類(lèi)經(jīng)濟行為出現。“地權”觀(guān)念在社會(huì )上被沖洗淡化了。

　　3、城市土地國有化完成時(shí)期 從1966年文化大革命開(kāi)始到1982年《憲法》第十條證式宣布的“城市的土地屬于國家所有”，城市土地國有化經(jīng)歷了事實(shí)完成和法律固定兩個(gè)階段。

　　1967年11月4日《國家房管局、財政部、稅務(wù)總局答復關(guān)于城鎮土地國有化請示提綱的記錄》中曾明確指出：“對土地國有化問(wèn)題，中央在1956年已有原則指示，到十年后的今天提出要把土地收歸國有不是太早而是太晚了”，“以無(wú)論什么空地（包括旗地），無(wú)論什么人的土地（包括剝削者、勞動(dòng)人民）都要收歸國有”。“對宣布土地國有化前的私人間有關(guān)的債權、債務(wù)規定原則制止自行處理，如有特殊問(wèn)題可根據具體情況酌情處理”。

　　在文化大革命期間，各地相繼實(shí)現了城市土地的國有。直到1982年12月4日，才在五屆人大五次會(huì )議通過(guò)的《憲法》中將其固定下來(lái)。

　　這一時(shí)期，由于受“一大二公”思想的支配，城市土地的經(jīng)濟行為幾乎消失殆盡。此時(shí)的地權內容中只剩下土地所有權和使用權，而且權能邊界變得十分模糊。少量的地役權在民法中以相鄰關(guān)系受到調節。土地經(jīng)濟屬性、土地問(wèn)題的嚴重性被掩蓋，社會(huì )經(jīng)濟的發(fā)展受到了嚴重制約。

　　4、城市土地制度改革期 1982年至今，是我國城市土地管理體制和使用制度的重要改革期。土地的經(jīng)濟價(jià)值被重新認識。地產(chǎn)市場(chǎng)行為公開(kāi)化、合法化。在市場(chǎng)機制作用下。土地使用者迫切需要更多的權利以促進(jìn)土地的流動(dòng)。從而獲得相關(guān)的經(jīng)濟效益。作為國有土地所有者代表的政府也深刻地認識到不能從窒息的土地經(jīng)濟中獲得經(jīng)濟利益，而且也看到了萎縮的土地經(jīng)濟結社會(huì )帶來(lái)的嚴重影響，從而逐步解除了對土地流動(dòng)的禁錮。

　　適應經(jīng)濟發(fā)展需要的一些權種不斷從土地所有權、土地使用權中進(jìn)一步分離出來(lái)，使地權的內容更豐富、詳細。1988年七屆人大在通過(guò)的《憲法》修正案中確定了“土地使用權可以依法轉讓”的制度。改革基本目標是在維護社會(huì )主義公有制和“兩權”分離的條件下，實(shí)行依法轉讓的制度。改變土地無(wú)償無(wú)限期使用為有償有限期使用，并逐步建立土地使用權交易市場(chǎng)，運用市場(chǎng)機制，促進(jìn)土地的合理配置和充分、合理、有效的利用。1990年《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》明確提出了土地使用權可以“出讓、轉讓、出租、抵押”。這一條例使地權內容迅速豐富起來(lái)，土地所有權和使用權開(kāi)始分離（即兩權分離）：“轉讓權”、“出租權”、“抵押權”也紛紛從“使用權”中分離出來(lái)。它們既是使用權權能的延展，又是對使用權的一種制約。該條例在第三條規定了境內外依規定取得土地使用權的人可以進(jìn)行土地開(kāi)發(fā)、利用、經(jīng)營(yíng)。這里的“開(kāi)發(fā)權”、“經(jīng)營(yíng)權”的提出，又突破了使用和流通領(lǐng)域，進(jìn)入了土地的生產(chǎn)領(lǐng)域。至此，土地的完整經(jīng)濟屬性首次以法律形式表現出來(lái)，法律上作了土地有償使用的規定。但是，諸多權種的提法還缺乏明確的界定，各權種的權能還有待進(jìn)一步做出具體規范。