土地抵押權指的是土地使用權抵押。這里的土地使用權抵押是指土地使用權人以土地使用權作為履行債務(wù)的擔保，當使用權人到期不履行債務(wù)或宣告破產(chǎn)時(shí)，抵押權人有權處分土地使用權，從中優(yōu)先受償。我國土地所有權屬于國家，土地本身不能成為抵押權的標的。通過(guò)處分抵押權取得的土地使用權，要受土地所有權的限制，表現為土地使用權合同規定的條件和期限。但設立土地使用權抵押，有利于土地開(kāi)發(fā)。土地使用權抵押的目的是通過(guò)第它獲得貸款，并利用貸款開(kāi)發(fā)土地。土地使用權抵押制度可以使金融業(yè)滲透到房地產(chǎn)業(yè)之中，保障了房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展過(guò)程中的資金需求，同時(shí)業(yè)促進(jìn)了金融業(yè)的發(fā)展。

　　關(guān)于我國土地使用權的抵押的法律規定，分散在《土地管理法》、《擔保法》、《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》、《城市房地產(chǎn)管理法》、《城市房地產(chǎn)抵押管理辦法》、《農村集體土地使用權抵押登記的若干規定》等。

　　另外一些土地權利，在目前的土地法律中尚沒(méi)有規定。比如，土地典權、地上權、地役權等。值得一提的是在民法通則中，規定了相鄰權制度，作為處理相鄰不動(dòng)產(chǎn)關(guān)系的法律依據。但是，相鄰權只發(fā)生在相鄰土地使用權人之間，由于行使相鄰權有嚴格的條件限制，相鄰權已經(jīng)不能勝任復雜的土地使用關(guān)系。例如對非相鄰的土地的通行、取水、排水等使用收益，不屬于相鄰權調整范圍，目前還沒(méi)有獲得保護的法律依據。只有設立地役權，才能解決此類(lèi)問(wèn)題。從我國現行法的制度設計上看，屬于現代地役權內容的某些權利，一些單行法分別作了規定，例如采礦權、取水權、捕撈權、狩獵權、伐木權等。但是地役權的范圍廣泛，而規則相對一致。采用目前這種零散規定的做法，一是有遺漏，二是不統一，三是不便掌握。因此對地役權進(jìn)行統一立法應當是未來(lái)的發(fā)展方向。

　　三、我國土地權利體系設置的指導思想

　　那么，土地權利設置的宗旨是什么?即土地權利設置要遵循哪些根本的指導思想呢?

　　有學(xué)者提出，土地權利設置的宗旨有兩條：

　　一是要實(shí)現土地權利設置的公平和效率

　　土地權利設置得公平，則社會(huì )平衡和穩定，土地權利的設置突出了效率，則有利于土地效益的充分發(fā)揮，有利于社會(huì )經(jīng)濟的較快發(fā)展。從土地所有制的角度講，可以劃分為兩大類(lèi)，一類(lèi)是土地公有制，一類(lèi)是土地私有制。傳統觀(guān)點(diǎn)認為，土地公有是社會(huì )平等、公正的象征，但缺乏應有的效率；土地私有雖然具有效率，但易失去社會(huì )公平。而實(shí)際上，土地公有具有很強的兩面性，如果權利設置得當，嚴格執法，既可以做到公平，也可以產(chǎn)生效率；反之，既破壞公平，也不能產(chǎn)生效率。當然，土地私有的效率問(wèn)題也是有條件的，不是完全排除政府的干預，若管理得不好會(huì )導致土地的巨大浪費。就不同土地所有制本身來(lái)看，無(wú)法判斷它的公平與效率與否。

　　某種土地所有制的公平與效率，除了取決于這種土地所有制本身之外，還取決于具體的土地使用形式和政府的管理方式與體制等�？疾旄鲊�土地制度，可以得出這樣的結論：如果土地作為自然資源的這一特點(diǎn)受到重視，比如在大多數中央統管經(jīng)濟的國家，建立的是土地公有制；如果土地作為財產(chǎn)、資產(chǎn)、商品等的這一特點(diǎn)得以重視，比如像在大多數具有商品經(jīng)濟的資本主義國家，土地私有制就會(huì )盛行。土地公有是社會(huì )平等、公平的象征；而土地私有則在商品經(jīng)濟國家里被認為是經(jīng)濟生活的基石和個(gè)人自由的象征。從廣義上講，對社會(huì )來(lái)說(shuō)，誰(shuí)所有土地是無(wú)關(guān)緊要的，具有重要意義的是土地及建筑物的實(shí)際占有及使用制度、方法、機制等。至關(guān)重要的是土地使用的占有權、控制權和管理權，這些應與社會(huì )的經(jīng)濟、物質(zhì)及社會(huì )福利相一致。

　　在當今社會(huì )，土地權利已經(jīng)遠不僅僅指土地的所有權，土地權利的核心轉移到土地權利的用益性，一定程度上擺脫了土地所有制性質(zhì)的討論，強調和突出其土地使用的效率，同時(shí)兼顧公平。如果將土地所有權稱(chēng)之為一級權利，將土地的用益、擔保等權利稱(chēng)之為二級權利的話(huà)，各國更加注重二級權利的設定。在討論土地使用和土地價(jià)值的公平、效率等問(wèn)題時(shí)，也主要集中在土地的二級權利范圍內。土地二級權利的范圍極廣，“僅僅在英美法律中就有50多種大家熟知的土地權利形式，在歐洲主要法律制度中還有許多其他形式，在中東國家中仍然可以在土地占用形式中發(fā)現伊斯蘭教的影響（傳統的澳斯曼土地法），在東歐、中國及正在積極進(jìn)行改革的國家里可以發(fā)現一些新的土地使用形式”。

　　我國現行土地法律制度，并沒(méi)有充分體現效率，公平性也不夠。之所以這樣講，其依據是，首先，根據我國現行法的規定，土地使用權（除劃撥?chē)�有土地使用權和農村宅基地使用權外）都有期限，屆滿(mǎn)以后，若土地使用權人不申請續期，并從新繳納土地使用權出讓金，則該土地使用權連同地上物將被國家無(wú)償收回。這種對土地使用者所進(jìn)行的投入不予補償的做法，已經(jīng)使投資者產(chǎn)生一定的心理壓力和失望，影響到其對土地的充分投資，誘發(fā)了短期行為。也有學(xué)者從權利結構上分析我國土地利用不夠效率的原因，指出，大陸法系國家的土地利用結構一般都有三個(gè)環(huán)節：國家對土地的最終所有權、私人土地所有權和私有土地上設定的用益物權。我國目前的土地使用權仍停留在地上權的水平，在土地使用權上還不能設置其他用益物權（事實(shí)上可以部分設定其他用益物權），所以，我國土地利用結構缺乏中間環(huán)節，在一定程度上限制了地產(chǎn)市場(chǎng)的完善，土地資源不能充分利用。

　　二是要保障經(jīng)濟的可持續發(fā)展

　　土地是萬(wàn)物的基礎。土地資源屬性上的有限性，決定了經(jīng)濟屬性上的稀缺性。土地分配與利用是否適當，直接或間接地影響了經(jīng)濟和社會(huì )的可持續發(fā)展，因此土地權利的設置，應當有利于促進(jìn)經(jīng)濟社會(huì )的可持續發(fā)展。土地資源屬性上的有限性，決定了經(jīng)濟屬性上的稀缺性。其法律作為上層建筑，要保障經(jīng)濟的可持續發(fā)展，必須立足于經(jīng)濟生活來(lái)構建其權利體系。馬克思在批評黑格爾的法哲學(xué)時(shí)指出：“法的關(guān)系正像國家的形式一樣，既不能從它們本身來(lái)理解，也不能從所謂人類(lèi)精神一般發(fā)展來(lái)理解，相反，他們根植于物質(zhì)的生活條件”。這就要求，土地資源的配置和利用必須從客觀(guān)物質(zhì)生活條件出發(fā)，構建我國的土地法律體系。

　　我國現在的客觀(guān)物質(zhì)生活條件是，一方面在建立社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟的同時(shí)，對資源的需求越來(lái)越大；另一方面，由于立法的不完善，資源的無(wú)續利用現象越來(lái)越嚴重。自改革開(kāi)放以來(lái)，我們開(kāi)始背負人多地少的壓力，自然資源（包括土地）的破壞和浪費的現象日趨嚴重，經(jīng)濟的可持續發(fā)展提上日程，對資源的永續利用是保障經(jīng)濟可持續發(fā)展的物質(zhì)基礎。資源的可持續利用的前提是立法的完善和執法的嚴格。

　　我國現行的土地立法還不夠完善，現行的土地法建立在以行政管理為核心的思想體系之上，行政機關(guān)在土地法律關(guān)系中具有統領(lǐng)地位，一方面行政機關(guān)制定土地利用規劃，并對土地利用活動(dòng)行使管理權、監督權；另一方面行政機關(guān)還行使土地利用中的違法行為的處罰權�？梢�(jiàn)，行政執法是土地資源開(kāi)發(fā)利用的至關(guān)重要的因素。但是，在受傳統國家本位觀(guān)念的影響，在土地法中沒(méi)有規定行政機關(guān)的權利和義務(wù)，以及違法行為應承擔的法律責任，這些規定的匱乏直接影響了土地執法的效果。我們在強調行政機關(guān)在資源利用中的地位同時(shí)，不能夸大其在資源利用中的作用。立法應將政府和市場(chǎng)的作用恰當地確定在各自的范圍，既不能在自由放任和政府干預之間任選其一或相互替代。

　　還有的學(xué)者對我國現行的土地權利體系進(jìn)行了分析，認為我國土地權利的設置必須尊重和服從以下條件：一是必須符合建立市場(chǎng)經(jīng)濟機制的根本要求。所設計的土地權利體系，必須能夠滿(mǎn)足社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟發(fā)展的需要。二是必須符合國情。要充分考慮我國人多地少，特別是耕地緊缺的特點(diǎn)。三是土地權利應當與不動(dòng)產(chǎn)物權體系密切連接。土地權利的設置應當遵從民法物權法的基本思想。

　　上面的幾種看法都有道理。進(jìn)一步概括，我們認為土地權利設置的宗旨從根本上說(shuō)就是耍促進(jìn)土地的合理利用，促進(jìn)土地利用的整體效益（包括經(jīng)濟效益、社會(huì )效益和生態(tài)效益）最大化。