第二節 土地登記的歷史沿革與登記制度

　　一、土地登記的歷史沿革

　�。ㄒ唬﹪�外土地登記歷史沿革

　　歷史上許多國家對土地登記都有一個(gè)重視和實(shí)施的過(guò)程。古希臘、古羅馬、古埃及等很早就有地籍管理和土地登記方面的記載。

　　古埃及早在公元前3000年~公元前2700年，國王（尊稱(chēng)法老）每?jì)赡昃团扇饲宀槿珖�的人口、土地等財富，以確定租稅數額。清查是當時(shí)國家的一件大事，在古代的編年史中，往往把它作為年代的名稱(chēng)，如“第一次清查之年”、“第二次清查之年”。另?yè)�《舊約·創(chuàng )世紀》記載，從古代埃及早期以來(lái)，即已建立起來(lái)的對全國土地財富進(jìn)行普查的制度，并為古王國歷朝法老所沿襲。法老對土地的普查，被視作國家對領(lǐng)土的統治權和對土地的所有權的綜合體現。

　　約在公元前9世紀~8世紀被系統編成的荷馬史詩(shī)，其中就描述了這個(gè)時(shí)期的土地所有制；古希臘著(zhù)名思想家柏拉圖，在他著(zhù)名經(jīng)濟著(zhù)作《法律篇》第八卷規定：不管是鄰近邊界的本國公民還是外國人（即他擁有毗鄰邊界的土地），任何人不得移動(dòng)土地的邊界標志。公元前450年，反映早期羅馬共和國社會(huì )經(jīng)濟關(guān)系的羅馬最古老的成文法——十二銅表法編定，全文現存104條，其中第七表為土地權利法，明確在地界訴訟中，必須遵循十二銅表法的規定�？梢�(jiàn)當時(shí)的土地經(jīng)界分明，權屬明確。

　　隨著(zhù)經(jīng)濟社會(huì )的發(fā)展，世界各國開(kāi)始了比較先進(jìn)的地籍調查和登記。法蘭西于15世紀開(kāi)始定平民賦稅之制，把土地測量當作最緊急事務(wù)。當時(shí)有許多王朝官吏及諸州政府開(kāi)始進(jìn)行土地調查，現在多芬烈仍保存有古代的測地簿。

　　德國地籍始建于1656年，19世紀初普遍開(kāi)展，歷經(jīng)40年之久，全面完成全國土地經(jīng)界。目前，德國各市、縣都設有地籍局，具體負責土地登記的變更、地籍資料的維護等管理工作。

　　英國早在1862年就設置了政府土地登記局，統一管理英國城鄉土地權屬。1896年發(fā)布法令，規定土地買(mǎi)賣(mài)必須登記。從此，土地登記局成為政府統一從事土地所有權的審查、確認、登記、發(fā)證以及辦理過(guò)戶(hù)換證的部門(mén)。英國1925年完善《土地登記法》、《地產(chǎn)管理法》等法律，規定不論私地公地的買(mǎi)賣(mài)，都必須到土地登記處過(guò)戶(hù)、登記、換證，否則不受法律保護。

　　美國在1785年5月20日，開(kāi)始由國家測地總局舉行測量事業(yè)。1849年，測地總局隸屬內務(wù)部，正式頒布條例，規定凡土地登記、民間產(chǎn)業(yè)授受、遺產(chǎn)分割等，均要依土地測量條例規定。個(gè)人產(chǎn)業(yè)一經(jīng)確定，土地所有權受法律保護。

　　日本在明治維新以前，就曾進(jìn)行土地清丈�，F專(zhuān)門(mén)制訂有《不動(dòng)產(chǎn)登記法》、《不動(dòng)產(chǎn)登記法施行令》等專(zhuān)門(mén)法律法規。

　　縱觀(guān)歷史，世界多數國家的土地登記大體都經(jīng)歷了由最初的為政府稅收服務(wù)，發(fā)展到產(chǎn)權保護，到現代可用于多種用途。為政府稅收服務(wù)的土地登記對應的是稅收地籍，即是各國早期建立的為課稅服務(wù)的登記簿冊，主要是地塊面積丈量和按土壤質(zhì)量及產(chǎn)量、收入評定土地等級；以產(chǎn)權保護為目的的土地登記對應的是產(chǎn)權地籍，也稱(chēng)“法律地籍”，是為了維護土地所有權，鼓勵土地交易，防止土地投機和保護土地買(mǎi)賣(mài)雙方的權益而建立的土地登記簿冊，產(chǎn)權地籍以反映宗地的界限和界址點(diǎn)的精確位置及產(chǎn)權登記準確面積為主要內容；現代的多用途土地登記對應的是多用途多目的地籍，也稱(chēng)“現代地籍”，是為課征稅收、產(chǎn)權登記、土地利用、土地后備資源等多目標服務(wù)的地籍，是稅收地籍和產(chǎn)權地籍的進(jìn)一步發(fā)展，其目的不僅為課稅或產(chǎn)權登記服務(wù)，更主要的是為各項土地利用和土地保護措施及全面、科學(xué)管理土地資源提供信息和基礎資料。

　�。ǘ�）我國土地登記歷史沿革

　　我國的土地登記有著(zhù)悠久的歷史，它是歷代土地管理的基礎，和封建政府的立國之本。據史料記載，早在公元前4000年至公元前2000年的黃帝、大禹時(shí)即有平水土，劃九州，辨土質(zhì)，定田等，制賦則的記載，已開(kāi)創(chuàng )清理地籍訂定賦則之先河。并設置了名曰“太常”的負責繪制人文地理圖、丈量劃分田地的官員�！吨芏Y》、《禹貢》等書(shū)都有關(guān)于土地分類(lèi)和土地評價(jià)思想的記載。

　　秦始皇曾大規模清查地籍，“令黔首自實(shí)田”。黔首自實(shí)田，是秦代清查土地數量、擴大賦稅來(lái)源的辦法。秦始皇31年（公元前216年），宣布命令“黔首自實(shí)田”，即令平民自報所占土地面積，自報耕地面積、土地產(chǎn)量及大小人丁。所報內容由鄉出人審查核實(shí)，并統一評定產(chǎn)量，計算每戶(hù)應納稅額，最后登記入冊，上報到縣，經(jīng)批準后，即按登記數征收。此前著(zhù)名的改革家商鞅還在秦國推行了包括土地制度在內的改革。提出了“算地”和“定分”的主張。“算地”就是對土地進(jìn)行全面的調查核算，以作為制定土地政策的客觀(guān)依據：“定分”就是用法律形式確認地主或平民對土地占有的“名分”，確認土地所有權。這些實(shí)際上都是土地登記的內容。

　　宋代有量田之事，則方田與首實(shí)兩法，同時(shí)并舉。北宋的王安石在發(fā)起并實(shí)施著(zhù)名的變法中規定：（1）以東西南北各千步為一方，相當41頃66畝160步，四周立標確界；（2）每年9月，由縣令、縣佐分地計量，根據土質(zhì)劃為五等，半年后制成土地憑證；（3）以后各家分產(chǎn)、買(mǎi)賣(mài)等，均以所方之田為證。此做法與現今的調查、確權、登記、發(fā)證十分相似。

　　元代行經(jīng)理之法。經(jīng)理法是元時(shí)清查土地的方法。元仁宗延佑元年（1314年），采納鐵木迭奏議，實(shí)行經(jīng)理法。通過(guò)張榜，做到家喻戶(hù)曉。限40天內，各家將所有田產(chǎn)及應納田賦自行向官府呈報。并規定若有隱瞞，許人告發(fā)，告發(fā)屬實(shí)，或杖或流，所隱田產(chǎn)沒(méi)收歸官。

　　明朝初期，令民自實(shí)田，匯為圖籍。朱元璋舉行了大規模的土地丈量和人口普查，按照田地土丘塊，要求業(yè)主登記、定稅、編制圖冊。把全國各個(gè)地區被分割成零碎小塊的土地，都按地權所有將其四至、形狀、土質(zhì)等級等詳細地登記下來(lái)，形成了具有歷史意義的魚(yú)鱗圖冊和賦役黃冊制度，完成了六百年來(lái)若干朝代若干政治家所不能做到的事情。

　　清朝進(jìn)行了大量的地形測量和地圖編繪工作�？滴跛哪辏�1665年），各地奉文清丈，歷時(shí)五年，填造魚(yú)鱗圖冊，歸戶(hù)辦糧。為在全國推行地丁合一、攤丁入畝提供了條件，為“康乾盛世”創(chuàng )造了基礎。

　　辛亥革命結束了中國兩千多年的帝制，孫中山先生提出“平均地權”的主張。1914年民國北洋政府成立了“經(jīng)界局”；1922年頒布“不動(dòng)產(chǎn)登記條例”；1927年開(kāi)始注意土地測量和登記； 1930年6月30日公布《土地法》，該法第二編專(zhuān)門(mén)規定土地登記內容，如，明確要對土地及其定著(zhù)物的權利進(jìn)行登記和變更登記，登記的土地權利包括土地所有權、地上權、永佃權、地役權、典權和抵押權；土地權利在登記程序進(jìn)行中發(fā)生爭議由土地裁判所裁判等。

　　同期，中國共產(chǎn)黨一直高度重視農民的土地問(wèn)題，把土地登記工作擺在重要位置。1921年7月中共“一大”通過(guò)的黨綱中提出了土地問(wèn)題；1927年中共“五大”通過(guò)《土地問(wèn)題決議案》；1928年中華蘇維埃政府頒布《井崗山土地法》；1929年出臺《興國土地法》；1931年中央人民委員會(huì )第41次常委會(huì )通過(guò)《土地登記法》，決定“頒發(fā)土地證，確定土地所有權。1931年11月27日，中央土地人民委員會(huì )（土地部）在瑞金成立，設立”調查登記局“；1947年7月，中 大 網(wǎng)校中共中央制定了《中國土地法大綱》；1949年11月7日，中央人民政府內務(wù)部正式成立地政司，把土地清丈、登記、土地證發(fā)放作為重要職能。1950年，頒布了《城市郊區土地改革條例》，開(kāi)始建立以土地清查、地權登記發(fā)證等為主要內容的地籍管理體系；1953年6月，中央人民政府委員會(huì )通過(guò)了《中華人民共和國土地改革法》；1982年5月，決定農業(yè)部下設土地管理局，開(kāi)始在不同類(lèi)型的縣開(kāi)展了土地調查、土地登記、土地統計工作試點(diǎn)工作；1986年6月25日，《中華人民共和國土地管理法》公布，明確了土地所有權和使用權的確認、登記、發(fā)證規定；1986年8月1日，國家土地管理局正式成立。設立了地籍管理司等職能司室，統一管理城鄉地籍工作，新的土地登記制度開(kāi)始構建。1998年4月8日，國務(wù)院機構改革組建國土資源部，內設地籍管理司，組織指導土地登記是其重要職能之一。1998年8月29日，九屆全國人大常委會(huì )第四次會(huì )議通過(guò)修訂后的《土地管理法》，進(jìn)一步明確國家建立土地調查制度和土地統計制度，依法登記的土地所有權和使用權受法律保護。目前，已初步形成了包括土地登記持證上崗制度、土地證書(shū)定期查驗制度、土地登記公開(kāi)查詢(xún)制度、土地登記代理制度等在內的土地登記工作制度。土地登記工作開(kāi)始向依法有序的法制化、規范化和信息化的方向發(fā)展。