我國人口眾多而可利用的國土面積相對有限，在此背景下，大力開(kāi)展土地開(kāi)發(fā)、土地整理工作，增加可利用土地數量成為時(shí)代的必然要求。我國土地后備資源并不豐富，而且生態(tài)環(huán)境較為惡劣，土地開(kāi)發(fā)前景不容樂(lè )觀(guān)，土地整理成為增加可利用土地面積的有效途徑。新修訂的《土地管理法》規定：“國家鼓勵土地整理”，依據《土地管理法》，土地整理是指在一定區域，按照土地利用總體規劃，合理組織土地利用方式，對田、水、路、林、村等進(jìn)行綜合整治，增加有效耕地面積，改善農業(yè)生產(chǎn)條件與生態(tài)環(huán)境。顯而易見(jiàn)，開(kāi)展土地整理必然產(chǎn)生對農村土地所有權的客體與土地所有權能的約束與限制。目前，我國廣大農村地區的生產(chǎn)力水平仍較低，土地依然是農民賴(lài)以生存的生產(chǎn)資料，能否調整好土地整理所涉及到的方方面面的利益關(guān)系，成為保持農村穩定，促進(jìn)土地整理工作順利開(kāi)展的關(guān)鍵。本文試圖就亟待解決的有關(guān)法律問(wèn)題做以下探討。

　　一、土地整理涉及的主要法律問(wèn)題

　　1、“授權性法律規范”與“義務(wù)性法律規范”的矛盾依照法學(xué)原理

　　法律規范分為行為人有權自己做出某種行為的權性法律規范與要求行為人應當從事或不得從事某種行為義務(wù)性法律規范兩類(lèi)。明確土地整理法律規范的類(lèi)型，是確定土地整理采用國家強制執行，或者采用利益驅動(dòng)以引導發(fā)展的方式的關(guān)鍵。我國《土地管理法》規定“國家鼓勵土地整理。

　　縣、鄉（鎮）人民政府應當組織農村集體經(jīng)濟組織，按照土地利用總體規劃，對田、水、路、林、村綜合整治，提高耕地質(zhì)量，增加有效耕地面積，改善農業(yè)生產(chǎn)條件和生存環(huán)境。“從文字表述上看，一方面規定”國家鼓勵土地整理“，似乎應屬于授權性法律規范，另一方面規定縣鄉政府應當組織土地整理工作，應屬于義務(wù)性法律規范，兩者之間存在顯而易見(jiàn)的矛盾，明確確定該法律規范的性質(zhì)，是決定如何開(kāi)展土地整理工作方式的法律依據。

　　筆者認為土地整理法律規范是“法律社會(huì )化”的體現，是授權性法律規范。

　　其一、土地整理法律規范不是義務(wù)性法律規范。土地管理法規定的“土地整理義務(wù)”不能說(shuō)是真正法律意義的義務(wù)。法學(xué)所稱(chēng)“義務(wù)”是指法律對某種行為的限制與約束，任何義務(wù)都與違反義務(wù)的法律責任相聯(lián)系，義務(wù)總是與某種不利的或一般來(lái)說(shuō)人們不希望發(fā)生的后果歸結相連，如剝奪生命、財產(chǎn)、自由等處罰。不產(chǎn)生對其不利后果的義務(wù)，是空洞的義務(wù)，在實(shí)踐上缺乏可操作性。我國土地管理法雖然規定了縣鄉政府應當組織土地整理工作，但沒(méi)有規定不開(kāi)展土地整理的法律責任，顯然不能成為真正法律意義的義務(wù)。

　　其二、從保護土地所有者權益出發(fā)，實(shí)施土地整理只能是授權性法律行為。

　　依照我國憲法和土地管理法，農村土地主要由村民小組集體、村農民集體、鄉（鎮）農民集體擁有。按照民法原理，農民集體所擁有的土地所有權是最安全物權，包含對土地占有、使用、收益與處分的全部權能，具有絕對性與排他性，非經(jīng)法定理由不得被變更、終止。據有關(guān)資料顯示，我國土地整理工作主要采取田塊歸并、溝渠調整、道路建設、村莊合并、土地保護、流域治理以及景觀(guān)維護等方式。顯而易見(jiàn)，開(kāi)展土地整理必然調整農村集體土地所有權的客體，約束與限制土地所有者的占有、使用、收益和處分權能。當代社會(huì )中，這種對農村集體土地所有權的約束，是公共利益對所有物權的限制，是“法律社會(huì )化”的表現，符合民法發(fā)展的基本趨勢。但這種限制僅僅是在尊重所有權的基礎上，并且只有通過(guò)法律才能實(shí)現的。也就是說(shuō)對土地所有權的限制應當是在尊重土地所有物權的排他效力與絕對效力基礎之上。所以開(kāi)展土地整理工作只能是通過(guò)建立利益驅動(dòng)機制，引導農民集體自發(fā)進(jìn)行，土地整理法律規范只能是授權性法律規范。

　　2、土地整理工作的開(kāi)展勢必會(huì )帶來(lái)土地所有權客體，地塊的調整，正確處理由此帶來(lái)的利益關(guān)系，是促進(jìn)土地整理工作發(fā)展的當務(wù)之急

　　我國憲法與土地管理法規定，作為土地整理對象的農村土地，其所有權主體主要是鄉鎮農民集體、村農民集體、村民小組集體三種形式，對農村土地進(jìn)行整理顯而易見(jiàn)涉及到對不同土地所有權人的所有權客體進(jìn)行調整。學(xué)_慧 教 育 XueHuiEdu.Com _ Bbs.XueHuiEdu.Com

　　在我國目前集體所有權主體虛位，農村基層民主政治建設尚不健全的情況下，土地整理工作的開(kāi)展難免會(huì )帶來(lái)一系列問(wèn)題。

　　目前，農村地區普遍存在著(zhù)以行政管理權代替土地財產(chǎn)所有權，隨意調整農村土地、干涉農戶(hù)生產(chǎn)自主權現象。集體所有權按其本來(lái)含義應當是全體集體成員共同所有。我國憲法規定：“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家的以外，屬于集體所有。”但“農民集體”的具體涵義法律并無(wú)詳細的規定。土地管理法規定“村農民集體所有的土地由集體經(jīng)濟組織或者村民委員會(huì )、村民小組經(jīng)營(yíng)、管理。”由農民集體經(jīng)濟組織進(jìn)行管理符合法理，但現實(shí)情況是，由于大多數地區農民集體經(jīng)濟組織已經(jīng)解體或名存實(shí)亡，農民缺乏行使集體所有權的組織和程序。這種情況下，依據土地管理法農村土地所有權主體包括鄉鎮農民集體所有、村農民集體所有、村民小組集體所有三種形式，分別由鄉鎮政府、村民委員會(huì )、村民小組行使管理經(jīng)營(yíng)權利，在村民自治制度尚未健全的情況下，鄉鎮隨意調撥村的土地或村隨意調撥組的土地等，鄉（鎮）、村侵占、挪用被征用土地農民集體的土地補償費的現象較為普遍。土地整理所帶來(lái)的耕地有效面積的增加，在進(jìn)行土地權屬調整時(shí)以行政管理權來(lái)調整土地顯然會(huì )不同程度地存在。

　　土地承包經(jīng)營(yíng)權是通過(guò)集體經(jīng)濟組織與農戶(hù)家庭簽訂經(jīng)濟合同的形式，把土地承包給農戶(hù)具體經(jīng)營(yíng)，以合同的形式確定雙方的責、權、利關(guān)系，農戶(hù)籍以獲得的土地經(jīng)營(yíng)權利。這一制度實(shí)現了所有權與經(jīng)營(yíng)權的分離，擴大了農村集體土地的農民經(jīng)營(yíng)自主權，調動(dòng)了農民生產(chǎn)積極性，極大地促進(jìn)了農村生產(chǎn)力的發(fā)展。但是由于土地承包經(jīng)營(yíng)采取合同的形式，而且沒(méi)有農村土地經(jīng)營(yíng)的專(zhuān)門(mén)法規，雖然黨和政府經(jīng)常宣布延長(cháng)土地承包經(jīng)營(yíng)合同期限的政策，并且土地管理法也明確規定了土地承包期限，某些基層干部由于沒(méi)有專(zhuān)門(mén)法律法規的規范約束，頻繁變更土地承包經(jīng)營(yíng)合同，甚至不訂立合同，動(dòng)輒以收回合同承包經(jīng)營(yíng)權懲罰農民，謀取私利，農民常常擔心承包土地的變化，不愿加大對土地的投入。在有些地方在農民的承包土地以外，還留有相當數量的超過(guò)國家規定比例的“機動(dòng)地”，由鄉、村干部支配。這種隨意變更或根本不訂立承包合同的方式在某些地區十分普遍，成為向農民征收高額稅費的手段，侵犯農民權益，影響十分惡劣。

　　由此可見(jiàn)，開(kāi)展土地整理工作，難免存在著(zhù)以行政管理權替代土地所有權，強制開(kāi)展土地整理、強行調整地塊的情況。