二、進(jìn)一步推進(jìn)土地整理工作的建議

　　針對以上問(wèn)題，建議盡快制定專(zhuān)門(mén)的土地整理法規或行政規章，筆者認為在此法規中應包含以下內容：

　　1、轉變政府職能，建立土地整理工作的利益驅動(dòng)機制，促進(jìn)土地整理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展

　　通過(guò)分析可見(jiàn)，推動(dòng)土地整理工作不能采取行政強制措施，當務(wù)之急是建立土地整理的利益驅動(dòng)機制，以有效促進(jìn)土地整理工作的順利開(kāi)展。此項要求已經(jīng)得到了國家的高度重視，國土資源部先后出臺了耕地總量動(dòng)態(tài)平衡保護目標責任制，土地整理數量與建設用地指標置換政策，建立土地整理項目示范區的典型帶動(dòng)作用等一系列方針政策，推動(dòng)了全國土地整理工作的順利開(kāi)展。

　　但應當指出土地整理工作的利益驅動(dòng)機制應當包含兩方面因素，其一是調動(dòng)地方政府開(kāi)展土地整理的積極性；其二是調動(dòng)土地所有權主體。農民集體開(kāi)展土地整理的積極性。前者是治標之策，后者才為治本之途。建議土地整理法規為土地所有者設定有利因素，調動(dòng)農民集體及至農戶(hù)開(kāi)展土地整理的積極性。

　　2、加快農村土地確權登記工作，完善農村基層民主建設推進(jìn)村民自治，以地位平等、意思自治的民法原則解決土地整理帶來(lái)的土地權屬調整

　�。�1）依照土地管理法和國家有關(guān)土地承包的方針政策，加強農村土地管理工作，確認、規范農村土地集體所有權。結合農村的實(shí)際，在保持農村穩定的前提下，尊重農村土地經(jīng)營(yíng)現狀，依法確認不同地塊的所有權主體，加快土地的確權登記工作，為土地整理工作的開(kāi)展奠定基礎。

　　對本集體所有的土地應依照國家土地承包的方針政策，由本集體成員民主決策承包給本集體的成員（或本集體外的承包人），簽訂土地承包合同，約定合同雙方的權利與義務(wù)關(guān)系，合同的存續期間應為30年。為人口變動(dòng)而保留的“機動(dòng)地”，應嚴格限制在規定的比例內。在有條件的地區實(shí)行“增人不增地，減人不減地”的政策。推行村民自治，農村基層干部的行為建立民主決策機制，明確土地承包經(jīng)營(yíng)的發(fā)包人與承包人的權利與義務(wù)，保護農民利益。

　　在土地調整過(guò)程中，盡量做到農戶(hù)所承包的土地能連成一片，以促進(jìn)農業(yè)生產(chǎn)機械化水平和勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高，為農田基本建設、農村土地整理工作創(chuàng )造條件。

　�。�2）明確土地所有權主體的法律地位完全平等

　　行政管理權不能替代土地所有權，鄉（鎮）、村、村民小組等土地所有權主體相互獨立，不能隨意用行政命令變更土地界限，調整土地所有權客體。

　　基層政府組織開(kāi)展土地整理，調整田塊工作時(shí)，應當以相對獨立的中間人的身份，組織田塊所有者進(jìn)行平等協(xié)商，杜絕以行政命令強行調整地塊。加強農村村民自治制度建設，發(fā)揮村民管理本村事務(wù)的民主權利，參加地塊調整的村或村民小組的代表應當真正代表集體意志。

　　為使村民對抗行政權利對土地所有權、土地承包經(jīng)營(yíng)權的妨害，有法律上的依據，建議國家在即將制定的物權法中創(chuàng )設農地使用權，或制定農村土地經(jīng)營(yíng)法，對土地的承包經(jīng)營(yíng)權給予物權的確認，創(chuàng )設農地使用權。在農地使用權獲得法律上的物權地位以后，土地承包經(jīng)營(yíng)合同仍可以存在，由集體土地使用權人與承包耕作者之間訂立承包經(jīng)營(yíng)合同，該合同成為土地租賃經(jīng)營(yíng)的一種特殊形式，承包者可以是本地居民，也可以是非本地居民，從而促進(jìn)土地流轉，提高土地利用效率，促進(jìn)當地農業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展。

　　總之，制定專(zhuān)門(mén)的法律法規以設定土地整理利益驅動(dòng)機制、保護土地所有者權益，是促進(jìn)土地整理工作順利開(kāi)展、維護農村穩定、發(fā)展農村經(jīng)濟的必由之路。