確定土地權利歸屬是一項法律性、政策性極強的工作，涉及面很廣。一方面，土地確權是一項政府行為，其結果具有法定性和權威性。即，依法確定土地權利的歸屬是保證土地登記公信力、保護權利人合法權益的基礎，土地權利一經(jīng)確定即受到法律的保護，可以對抗一切不法侵害。另一方面，我國土地權屬狀況十分復雜，確權工作量和難度極大。建國后，我國長(cháng)期實(shí)行計劃經(jīng)濟體制，片面地理解社會(huì )主義土地公有制，在土地管理中只重視土地的資源屬性，忽略了土地的資產(chǎn)屬性；只注重土地的使用管理，忽視了土地權屬管理；加之我國地域遼闊，各地的情況千差萬(wàn)別，建國后經(jīng)歷過(guò)數次大規模運動(dòng)式的土地調整，土地權屬狀況十分復雜，土地權屬糾紛不斷，使土地確權工作具有相當大的難度。

　　因此，土地確權工作不僅要求從事這項工作的人員具有較高的法律政策水平和處理實(shí)際問(wèn)題的能力，依法確定土地權利的歸屬，同時(shí)還要充分注意我國土地管理發(fā)展的歷史和土地利用現狀。土地確權結果要在切實(shí)維護土地權利人合法權益的基礎上，盡可能地全面考慮各方面的利益。要有利于維護社會(huì )穩定，保障土地的可持續利用。 在處理土地確權具體問(wèn)題時(shí)，要堅持以下三項基本原則，即：城市土地國有化原則、國有土地所有權性質(zhì)不可變更的原則、尊重歷史、面對現實(shí)處理土地權屬問(wèn)題的原則。

　　一、城市土地國有化原則

　　城市土地國有化原則是確定國家所有權客體必須堅持的基本原則。1982年，我國《憲法》明確規定，“城市的土地屬于國家所有。”完全排除了其他任何組織和個(gè)人擁有土地所有權的可能性。城市土地國有化是隨著(zhù)城市資本主義工商業(yè)的社會(huì )主義改造進(jìn)行的，它包含以下兩方面的含義：

　　第一，城市市區即建成區的土地屬于國家所有。依據憲法，《土地管理法》進(jìn)一步規定，“城市市區的土地屬于國家所有。”因此，城市市區土地屬于國家所有是由法律直接規定的。

　　第二，城市郊區中已經(jīng)國家依法沒(méi)收、征收、征購、征用為國有的土地屬于國家所有。沒(méi)收是指解放初期對地主及官僚資本土地所有權的剝奪；征收是指1982年《國家建設征用土地條例》施行前，國家依照法律規定的條例無(wú)償地將公民或集體所有的土地收歸國有的行為；征購是指1982年《國家建設征用土地條例》施行前，國家依照法律規定的條例有償地征用集體或個(gè)人的土地的行為；征用是指1982年《國家建設征用土地條例》施行后，國家依照法律規定的條件將原屬于農民集體的土地征為國有的行為。

　　值得注意的是，目前在城市建成區中仍存在未經(jīng)征用而屬于集體所有的土地，對這部分土地所有權的確定有兩種意見(jiàn)。一種意見(jiàn)認為，凡未經(jīng)辦理征用手續的集體土地，其集體所有的性質(zhì)不能改變。另一種意見(jiàn)認為，法律規定城市市區土地歸國家所有，因而由原農民集體繼續使用的農業(yè)用地，可仍屬原農民集體所有；但建設用地則應歸國家所有。

　　二、國家土地所有權性質(zhì)不可變更的原則

　　國家土地所有權性質(zhì)不可變更原則包括兩方面的含義：其一，土地所有權的買(mǎi)賣(mài)、贈與、互易和以土地所有權作為投資，均屬非法�，F實(shí)中存在的土地所有權的轉移只能是集體所有的土地經(jīng)依法征用轉歸國家所有，而國家所有的土地不能轉為集體所有。其二，國家所有的土地可以由農民集體長(cháng)期使用，但不能因此而改變土地所有權的性質(zhì)。

　　1957年《中華人民共和國水土保持暫行綱要》第十四條規定，“農業(yè)生產(chǎn)合作社如果愿意在國有荒山荒地，采用水土保持措施以發(fā)展農、林、牧業(yè)生產(chǎn)，可以提出使用土地的面積、界址和經(jīng)營(yíng)方案，經(jīng)縣人民委員會(huì )批準后長(cháng)期使用”。開(kāi)發(fā)國有土地，是使用國有土地的一種行為。有些地方曾有過(guò)“誰(shuí)開(kāi)發(fā)，誰(shuí)所有”的提法，實(shí)際上與植樹(shù)造林“誰(shuí)種誰(shuí)有”一樣，不是指土地的所有權，而是地上財產(chǎn)的所有權，對于土地則是使用權問(wèn)題�！锻恋毓芾矸ā吩�規定，“開(kāi)發(fā)國有荒山、荒地、灘涂用于農、林、牧、漁業(yè)生產(chǎn)的，由縣級以上人民政府批準，可以確定給開(kāi)發(fā)單位使用。”

　　1988年的《土地管理法》第二十四條規定，“國家建設征用的集體所有的土地，所有權屬于國家，用地單位只有使用權”。對于國家建設征用后，由于種種原因又退還給原農民集體使用的土地，原國家計委、國家建委1973年6月在《關(guān)于貫徹執行國務(wù)院有關(guān)在基本建設中節約用地的指示》中指出：“對于征而不用、多征少用、早征遲用的土地，都應當退還當地人民公社和生產(chǎn)隊耕種。退還時(shí)不要收回補償費，但土地所有權仍屬于國家。”這與1962年國務(wù)院對廣西處理征用土地中有關(guān)問(wèn)題的批復精神一致。就是說(shuō)，已經(jīng)征用過(guò)的土地，無(wú)論退還給集體或撥給其他農民集體使用，其國有土地的性質(zhì)都不得改變。

　　三、尊重歷史和現實(shí)，分階段處理土地權屬問(wèn)題的原則

　　建國以來(lái)，我國土地所有權制度四次大的調整，即1950年土地改革、1956—1958年合作化、1962年“四固定”、1982年頒布《憲法》。因此，在處理土地權屬問(wèn)題時(shí)必須堅持尊重歷史和現實(shí)、分階段處理的原則。即在確權工作中，既要根據當時(shí)的歷史條件和政策、又要充分考慮當前土地使用的實(shí)際狀況確定土地所有權、使用權和土地他項權利歸屬，正確處理國家所有土地與集體所有土地之間、集體之間的土地所有權的歸屬問(wèn)題，避免引起社會(huì )矛盾，要有利人民生產(chǎn)和生活。具體包括四方面的內容：其一，要正確處理國家所有土地與集體所有土地之間的土地權屬問(wèn)題；其二，正確處理集體之間土地所有權的歸屬問(wèn)題；其三，分階段處理國家建設征用集體土地和集體之間使用土地的土地權屬問(wèn)題；其四，國家所有土地的推定原則，即，不能證明為集體所有的土地歸國家所有。