代建制是指政府通過(guò)招標的方式，選擇社會(huì )專(zhuān)業(yè)化的項目管理單位（即代建單位）負責項目的投資管理和建設組織實(shí)施工作，項目建成后交付使用單位的制度。代建期間代建單位按照合同約定代行項目建設的投資主體職責，因此代建制是一種代理關(guān)系。

　　政府投資工程采用代建制方式可以克服“投、建、管、用”四位一體的政府投資工程管理模式所帶來(lái)的非專(zhuān)業(yè)化、低效率、低質(zhì)量等弊端，通過(guò)專(zhuān)業(yè)化、集中化和市場(chǎng)化的管理，實(shí)現投資控制，保證質(zhì)量和工期，同時(shí)有利于從體制上鏟除腐敗的土壤。因此我國將它確定為政府投資工程建設管理的改革方向。但代建制是有相應的配套制度作保障的，如果制度不配套，依然會(huì )存在風(fēng)險。理論上由于代建單位是“代業(yè)主”，受到嚴格的代建合同約束，且有工程節余分成與履約保函的激勵和約束，因此代建制應該不會(huì )有太大的風(fēng)險。但如果封頂價(jià)格（即工程預算價(jià)格）與市場(chǎng)形成的工程成本價(jià)相差太大（兩者之差設為R，即工程節余），則可能誘使代建單位與施工、監理、材料供應等單位串通，以虛假招標、偷工減料、虛報價(jià)量或進(jìn)行不正當的合同變更，將本應由納稅人獲得的工程節約R非法據為己有；或者是代建單位與工程預算的編制和審批單位串謀，提高封頂價(jià)格以進(jìn)一步增大R獲取非法收益；同時(shí)，如果R比較容易攫取，則圍繞代建單位選擇的招標等問(wèn)題，還可能產(chǎn)生與其它招標活動(dòng)類(lèi)似的腐敗問(wèn)題。我們認為這就是代建制的主要風(fēng)險之所在。

　　一、代建制的配套制度

　　任何一項制度都不是孤立存在的，一項制度的建立必須要求相應的配套制度作保障，否則該制度便不能充分發(fā)揮應有的作用。代建制既然是一種代理關(guān)系，就必然存在代理風(fēng)險。因此代建制需要相應的配套制度以防范這種風(fēng)險。

　　1.嚴格的工程造價(jià)管理制度

　　政府投資工程實(shí)施代建制的重要目的之一是控制工程造價(jià)，因此在代建合同中一般都約定有工程造價(jià)的封頂價(jià)格。但如果封頂價(jià)格與市場(chǎng)形成的工程成本價(jià)相差太大，則可能誘發(fā)代建單位與施工、監理、材料供應等單位串通謀取R的行為。因為根據串謀形成的理論，在多層級委托代理組織中如果存在串謀收益且委托人與各級代理人之間的信息不對稱(chēng)，就有可能形成串謀。在R較大的情況下，政府投資工程的代建制就滿(mǎn)足串謀形成的條件。因此盡可能降低R是防止這種串謀的重要手段。另一種手段是規定代建單位可以獲取工程節余的一部分分成，以使其嚴格監督而放棄串謀。但盡管如此，由于代建單位只能獲取一部分節余（如北京規定為30%），因此代建單位就會(huì )在嚴格監督與串謀之間權衡，如果后者的收益除去串謀成本后大于所得的管理費與工程節余分成之和，則容易出現串謀。并且負責施工、監理、材料供應等的單位參與串謀也是一種帕累托改進(jìn)：串謀后的收益將大于在代建單位嚴格監督下的收益。因此他們將樂(lè )于串謀，這樣代建單位與其他單位串謀的成本很低，容易達成串謀協(xié)議。

　　同時(shí)如果工程造價(jià)管理制度不嚴格，代建單位還可能與工程預算的編制和審批單位串謀，提高封頂價(jià)格以進(jìn)一步增大R獲取非法收益。

　　因此為了防范這些串謀行為，必須進(jìn)行嚴格的工程造價(jià)管理，使代建制的封頂價(jià)格盡可能接近市場(chǎng)形成的工程成本價(jià)，也就是盡可能降低R，使代建單位與其他單位的串謀行為成為一種非理性行為。這就要求必須有嚴格的工程造價(jià)管理制度。

　　2.嚴格的施工監理制度

　　采用代建制的工程所使用材料的種類(lèi)、配比等容易成為代建單位的私人信息，這些私人信息可能成為代建單位非法謀取R的手段。以鋼筋混凝土為例，澆灌鋼筋混凝土需要砂子、不同規格的骨料、水泥以及鋼筋。含泥量不同的砂子成本不同；對于骨料，1公升的石子中各種規格大小的石子所占比例不同、總重量不同，則成本不同；鋼筋截面、配筋、搭接、產(chǎn)地、抗拉強度、彎曲度、疲勞度不同的鋼材成本不同；不同品牌、規格的水泥的成本不同；混凝土攪拌時(shí)水泥、砂子與骨料的配合比不同，成本不同等等。代建單位可能在短期內不顯著(zhù)影響工程質(zhì)量的前提下采取報高價(jià)格材料而實(shí)際上使用低價(jià)格材料的手段提高工程造價(jià)，從而攫取R.因此必須通過(guò)監理工程師按照嚴格的程序、運用嚴格的手段對工程進(jìn)行監理，以防范代建單位利用自己的私人信息，通過(guò)施工中的偷工減料、虛報價(jià)量或進(jìn)行不正當的合同變更來(lái)謀取R的行為。

　　3.嚴格的專(zhuān)業(yè)人士管理制度

　　建設業(yè)是一個(gè)信息高度不對稱(chēng)的行業(yè)，建設工程的投資者總是處于信息劣勢。為了克服這一劣勢，各國普遍依靠負責任的專(zhuān)業(yè)人士進(jìn)行建設管理，這些專(zhuān)業(yè)人士主要有負責設計的設計師，負責工程造價(jià)的造價(jià)師或工料測量師，以及負責施工監理的監理工程師等。為了讓他們保持敬業(yè)、嚴謹、清廉、公允的職業(yè)操守，必須對他們建立一套有效的約束機制，包括建筑法規約束、專(zhuān)業(yè)人士組織、專(zhuān)業(yè)人士工作條例、職業(yè)道德標準的約束以及市場(chǎng)機制、信譽(yù)約束等，這些約束在發(fā)達國家或地區是非常嚴厲的，一旦出現了違規行為被查處，就會(huì )因職業(yè)出現污點(diǎn)而失業(yè)，甚至終身無(wú)人雇傭。

　　例如香港對各類(lèi)專(zhuān)業(yè)人士實(shí)行“認可人士”制度，認可人士的紀律處分程序由紀律委員會(huì )執行。當認可人士的行為，如有一項與執行其專(zhuān)業(yè)職責有關(guān)的罪行被任何法庭定罪，曾犯有專(zhuān)業(yè)上的行為不當或疏忽，使該人如果繼續保留在名冊上會(huì )損壞《建筑物條例》的妥善執行的，紀律委員會(huì )可做出如下處理：命令該人的姓名水久或在一段紀律委員會(huì )認為合適的期間內從認可人士名冊中刪除；如同時(shí)還在結構工程師名冊中，要從兩份名冊中刪除；或者命令譴責該人；命令對該認可人士處以不超過(guò)25萬(wàn)港元的罰款，款項可作為欠政府的款項而追討；命令將委員會(huì )的裁決及命令登報。當然，若受處分者不要從兩份名冊中刪除；或者命令譴責該人；命令對該認可人士處以不超過(guò)25萬(wàn)港元的罰款，款項可作為欠政府的款項而追討；命令將委員會(huì )的裁決及命令登報。當然，若受處分者不服，可向法庭上訴。這種做法對專(zhuān)業(yè)人士形成了嚴格的約束，使其嚴格遵守建筑法規和職業(yè)操守，確保工程的質(zhì)量和進(jìn)度乃至投資控制。

　　4、工程擔保與保險制度

　　工程擔保是指承包商或代建單位委托第三方向業(yè)主提供一定金額的經(jīng)濟和責任保證，如承包商不能履行工程建設合同，或代建單位不能履行代建合同，則由擔保方承擔由此產(chǎn)生的一切后果。工程擔保是建筑業(yè)中的一種懲戒機制，它通過(guò)保函的無(wú)條件支付功能實(shí)現快速理賠，能較好地解決承包商或代建單位的道德風(fēng)險問(wèn)題又能解決其逆向選擇問(wèn)題，是建筑經(jīng)濟中的內在穩定器。由于擔保人在提供擔保時(shí)要求反擔保，因此工程擔保實(shí)質(zhì)上是讓風(fēng)險的制造者成為風(fēng)險的承擔者，所以能夠有效地約束承包商或代建單位。

　　工程保險有利于規避因設計工作疏忽或過(guò)失引起質(zhì)量問(wèn)題造成的風(fēng)險，以及由于施工、材料或使用過(guò)程中由于疏忽或過(guò)失引起質(zhì)量問(wèn)題造成的風(fēng)險。如法國實(shí)行工程竣工十年責任險，要求承包商以及負責建筑設計的咨詢(xún)工程師必須投保，以對工程本身在十年內承擔相應的質(zhì)量缺陷責任。建筑師購買(mǎi)職業(yè)責任險有利于規避設計風(fēng)險，為了保證投資安全，是否購買(mǎi)職業(yè)責任險是業(yè)主選擇建筑師的標準之一。由于保險公司在接受投保時(shí)會(huì )對投保人進(jìn)行嚴格的審查以防范其逆向選擇與道德風(fēng)險，因此這種審查實(shí)質(zhì)就是對承包商、代建單位以及咨詢(xún)工程師和建筑師的監督。如果被保險人沒(méi)有很好的市場(chǎng)信譽(yù)，則難以獲得保險，從而其市場(chǎng)競爭力將會(huì )大大下降。因此工程保險能夠有效地約束承包商、代建單位以及咨詢(xún)工程師和建筑師。

　　實(shí)行代建制后，如果沒(méi)有工程擔保與保險等相應的配套措施，代建單位將可能在工程項目的管理上成為風(fēng)險的制造者。

　　5、明晰的產(chǎn)權制度

　　當產(chǎn)權制度明晰時(shí)，代建單位、施工、監理單位等都會(huì )盡力追求利潤最大化，遵從法制與市場(chǎng)原則，彼此之間嚴格監督與相互制衡，使基于業(yè)主制的投資控制與風(fēng)險約束機制有效地發(fā)揮作用。如果代建單位、施工、監理單位等的產(chǎn)權不明晰，則這些單位就有可能偏離利潤最大化目標，將這些單位的代理風(fēng)險轉移到納稅人身上。例如，一個(gè)以國有為主體的代建單位，其經(jīng)營(yíng)者可能利用自己的控制權謀取而不顧代建單位的業(yè)績(jì)與信譽(yù)，并最終由國家承擔相應的損失。所以實(shí)行代建制時(shí)，應盡可能要求代建單位、施工、監理單位等的產(chǎn)權明晰，最好是以私人產(chǎn)權為主。

　　6、嚴格的政府監管制度

　　實(shí)行代建制依然必須要有嚴格的政府監管制度，如嚴格的工程預算審核制度，合同變更審查制度，索賠與反索賠審查制度，超預算支付審查制度，嚴格的竣工驗收和后評價(jià)制度，以及嚴格的工程項目審計制度，責任追究制度等，還要求有效的輿論監督和舉報制度，這些監管制度旨在強化納稅人對各級政府機構以及代建單位、施工、監理單位等代理人的監督，以盡可能降低代理風(fēng)險。

　　當然，實(shí)行代建制還必須要有足夠數量的合格工程項目管理公司。

　　只有在上述完善配套制度的共同作用下，代建制的風(fēng)險才能降到最低，其控制投資，保證質(zhì)量和工期，同時(shí)防止腐敗的作用才能真正充分發(fā)揮出來(lái)。

　　二、我國代建制配套制度的現狀及面臨的風(fēng)險

　　1、政府工程造價(jià)管理制度不完善

　　我國目前的政府投資工程的造價(jià)管理既有中央和地方發(fā)改委系統和財政系統的分級管理，又有從中央部委到地方政府的專(zhuān)業(yè)工程造價(jià)機構（工程造價(jià)管理站等）的管理，是一種全方位的管理，但也是多頭、分散的管理，因此不能有效降低工期與投資的不確定性，容易造成失控。同時(shí)我國還沒(méi)有完全擺脫過(guò)去全國采用統一的標準概預算定額的工程造價(jià)編制方法的影響，有的建筑施工企業(yè)因此缺少系統的企業(yè)內部造價(jià)估算定額體系，對自己的生產(chǎn)成本不太了解等等。因此我國現行的政府工程造價(jià)管理的市場(chǎng)化程度比較低，工程預算容易大幅度偏離市場(chǎng)形成的工程成本價(jià)，這就可能使R很大而誘發(fā)串謀風(fēng)險。R很大在已實(shí)行代建制的工程上可以看出端倪：如上海市委黨校一期工程在使用功能不降低的情況下節約費用2624.414萬(wàn)元；中航建設開(kāi)發(fā)公司大連酒店的裝修，決算價(jià)1892萬(wàn)元，比預算價(jià)2400萬(wàn)元節約508萬(wàn)元。另外，一些地方推行最低價(jià)中標法，中標價(jià)比預算價(jià)低20%-40%，而工程的質(zhì)量和工期依然能得到保證。這些說(shuō)明我國政府工程的造價(jià)管理制度不完善，工程的預算價(jià)比市場(chǎng)形成的工程成本價(jià)高很多，容易誘發(fā)代建單位非法謀取R的行為，這種行為可能會(huì )成為代建制的主要風(fēng)險。

　　2，施工監理制度未嚴格落實(shí)

　　當前我國的施工監理制未落實(shí)或嚴重不規范。在四川省監察廳、四川省發(fā)改委于2003年四月的一次對全省政府工程業(yè)主人員的調查中發(fā)現，只有9%的被調查者認為目前對監理工程師“非常重視”；32%的被調查者認為監理機制的作用“不顯著(zhù)”；22%的被調查者認為監理單位從施工單位領(lǐng)取管理費的行為“較普遍”；19%的被調查者認為業(yè)主同體監理的現象依然存在；認為監理單位素質(zhì)“很好”的被調查者只有4%，認為監理人員素質(zhì)“很好”的只有11%；54%的被調查者認為監理工程師不易落實(shí)成本控制。

　　一些國內有名的重大項目如寶成鐵路復線(xiàn)的審計結果也表明，我國當前的施工監理制有時(shí)形同虛設。這樣代建單位就容易收買(mǎi)監理工程師，實(shí)現其非法謀取R的行為。

　　3、專(zhuān)業(yè)人士管理制度不健全

　　我國還沒(méi)有對建筑業(yè)各類(lèi)專(zhuān)業(yè)人士建立一套有效的約束機制，以使其保持敬業(yè)、嚴謹、清廉、公允的職業(yè)操守。如建筑法規約束，專(zhuān)業(yè)人士組織、專(zhuān)業(yè)人士工作條例、職業(yè)道德標準的約束以及市場(chǎng)機制、信譽(yù)約束等方面，都沒(méi)有達到完善的程度。以監理工程師為例，我國與工程監理相關(guān)的法規散見(jiàn)于《建筑法》、《工程建設監理規定》等法規中，沒(méi)有統一的監理法規，尤其沒(méi)有針對政府工程制訂相關(guān)的規定；現有的監理法規重點(diǎn)對監理單位進(jìn)行了約束，但懲罰較少落實(shí)到監理工程師個(gè)人頭上；監理工程師的行業(yè)管理弱化，缺乏對從業(yè)人員有效的約束與監督機制等。這些使監理工程師容易被收買(mǎi)而喪失獨立“執法”的能力，從而容易使監理制形同虛設。

　　在專(zhuān)業(yè)人士管理制度不健全的情況下，代建單位非法謀取R的行為不容易受到各類(lèi)專(zhuān)業(yè)人士的抵制。

　　4、未全面實(shí)行工程擔保與保險制度

　　我國沒(méi)有對政府投資工程建立強制性的履約保證制度，而是賦予業(yè)主自愿執行履約保證制度與否的選擇權，形成了一個(gè)很大的制度缺陷，使我國政府投資工程的履約情況不理想。雖然目前正在推行工程擔保制度，但部分工程擔保流于形式，且承保主體單一，擔保人的潛在風(fēng)險高，反擔保形式單一等等。因此我國離國際慣例中主要依靠工程擔保來(lái)防范工程風(fēng)險的要求還有很大的差距。雖然實(shí)行代建制時(shí)一般要求代建單位提供履約保函，但同樣會(huì )遇到上述問(wèn)題。

　　我國的工程保險制度也尚在試點(diǎn)中，深圳、上海、北京等地方已開(kāi)始推行工程設計保險，深圳市還對政府投資工程實(shí)行了強制保險制度。但總體上我國工程保險方面的法律法規還不完善，其它條件也不完全具備，因此目前還不能在全國范圍內強制實(shí)行工程保險制度。這樣保險人對被保險的代建單位、施工、監理單位以及各類(lèi)專(zhuān)業(yè)人士的監督作用就不能體現出來(lái)。

　　如果沒(méi)有工程擔保與保險等相應的配套措施作保障，代建單位將可能將很容易實(shí)現其非法謀取R的目的。

　　5、產(chǎn)權約束沒(méi)有完全形成

　　雖然我國目前建筑業(yè)的承包商已是以私有產(chǎn)權為主，但國有產(chǎn)權的建筑企業(yè)以其技術(shù)、資金和管理實(shí)力依然在政府投資工程建設領(lǐng)域占主導地位；造價(jià)單位、監理單位以及其它中介機構很多還是政府部門(mén)的附屬物或掛靠的事業(yè)單位，有的即使脫鉤，也是明脫暗不脫；有能力作為代建單位的多半也是以國有產(chǎn)權為主的建筑企業(yè)或其它機構。在這種產(chǎn)權制度下，國有產(chǎn)權為主的代建單位以及承包商容易出現國有企業(yè)固有的代理經(jīng)營(yíng)風(fēng)險，如其經(jīng)營(yíng)者非法牟利，獲取R乃至其它好處后，將代建單位以及承包商的風(fēng)險轉移給納稅人。掛靠的造價(jià)單位、監理單位以及其它中介機構可能缺乏獨立性和公正性，不能充分發(fā)揮中介機構在政府投資工程建設中應有的作用。

　　6、政府監管制度不嚴密

　　目前我國還沒(méi)有完善的政府工程預算審核制度，合同變更審查制度，索賠與反索賠審查制度，超預算支付審查制度，嚴格的竣工驗收和后評價(jià)制度，以及嚴格的工程項目審計制度，責任追究制度等。例如，就索賠與反索賠審查制度而言，由于我國索賠與反索賠尚沒(méi)有完全開(kāi)展，因此就談不上這一項制度；竣工驗收很多是走過(guò)場(chǎng)；基本沒(méi)有開(kāi)展政府投資工程項目的后評價(jià)工作；同時(shí)缺乏有效的輿論監督，舉報制度不完善等等。這些監管制度的缺失，使我國的政府投資工程實(shí)行代建制后容易出現代建單位、施工、監理單位以及中介機構和各類(lèi)專(zhuān)業(yè)人士共同串謀分享R的風(fēng)險。

　　此外，我國現有的工程項目管理公司不但在技術(shù)水平上還是管理水平上，以及數量上，都難以滿(mǎn)足大范圍推行代建制的要求。

　　總之，我國當前尚未完全具備實(shí)行代建制的配套條件，如果在目前的情況下大面積推行代建制，則其優(yōu)點(diǎn)可能難以充分發(fā)揮。

　　三、我國代建制風(fēng)險的防范對策

　　要防范代建制的風(fēng)險，就應完善代建制的配套制度：

　　1、進(jìn)一步完善政府投資工程的造價(jià)管理制度

　　嚴格的工程造價(jià)管理制度可以盡量縮小R，從而降低代建單位與施工、監理單位以及中介機構和各類(lèi)專(zhuān)業(yè)人士共同串謀的積極性，這是防范代建制風(fēng)險的關(guān)鍵所在。我國可以借鑒美國的做法，專(zhuān)門(mén)制定政府投資工程的“造價(jià)/工期計劃與控制規范”，按照全面造價(jià)管理的方法去管理政府投資工程的造價(jià)；在工程造價(jià)信息發(fā)布方面充分發(fā)揮政府的作用和開(kāi)放民間造價(jià)信息發(fā)布渠道，使政府投資工程在制定工程預算時(shí)的參考數據更貼近市場(chǎng)；加強招標監督，建立和健全工程造價(jià)變更和工程結算以及超預算支付審查制度等等。

　　2、進(jìn)一步完善專(zhuān)業(yè)人士管理制度和施工監理制度

　　完善的專(zhuān)業(yè)人士管理制度可以使其保持敬業(yè)、嚴謹、清廉、公允的職業(yè)操守，如使監理工程師在監理“執法”中保持獨立與公正，讓代建單位與施工單位或其他單位的串謀行為不能得逞。我國可以借鑒香港的“認可人士”制度，從加強各類(lèi)專(zhuān)業(yè)人士的管理人手，嚴格落實(shí)監理制，實(shí)行“誰(shuí)簽字，誰(shuí)負責”、“認人不認單位”等制度，要求各類(lèi)專(zhuān)業(yè)人士通過(guò)負責任的簽字來(lái)保證整個(gè)工程的施工是嚴格按照招標合同以及政府的相關(guān)法規進(jìn)行的。

　　3、進(jìn)行產(chǎn)權改革，在此基礎上強制實(shí)行工程擔保與保險制度

　　為了增強產(chǎn)權約束，我國在實(shí)行代建制時(shí)，應盡量選擇以私有產(chǎn)權為主體且產(chǎn)權明晰的單位作為代建單位，同時(shí)進(jìn)一步進(jìn)行國有建筑企業(yè)和掛靠的造價(jià)單位、監理單位以及其它中介機構的產(chǎn)權改革，并培育足夠多的合格項目管理公司。在強化產(chǎn)權約束的基礎上，強制實(shí)行工程擔保與保險制度，以充分發(fā)揮后者在代建制中的重要作用。我國可以引進(jìn)法國的工程竣工十年責任險，并強制代建單位購買(mǎi)，以增強對代建單位的約束。

　　4、健全和完善代建制的各項政府監管制度

　　我國應進(jìn)一步完善政府工程的預算審核制度，招標投標監督制度，合同變更審查制度，索賠與反索賠審查制度，超預算支付審查制度，嚴格的竣工驗收和后評價(jià)制度，以及嚴格的工程項目審計制度，責任追究制度和輿論監督與舉報制度；同時(shí)建立和完善代建單位以及承包商、供應商的資質(zhì)管理制度，實(shí)行代建單位、施工、監理單位以及中介機構和各類(lèi)專(zhuān)業(yè)人士的“黑名單”制度、準人與禁人制度；強化各類(lèi)專(zhuān)業(yè)人士的建筑法規約束，專(zhuān)業(yè)人士組織、專(zhuān)業(yè)人士工作條例、職業(yè)道德標準的約束以及市場(chǎng)機制、信譽(yù)約束等等。這樣可以盡量降低代建制的風(fēng)險。

　　四、結束語(yǔ)

　　我國已將代建制作為政府投資工程建設管理的改革方向，一些地方的代建制試點(diǎn)也證明了該制度的優(yōu)點(diǎn)。但代建制并非沒(méi)有風(fēng)險，如果在其配套制度不健全的情況下冒然大范圍地采用，其弊端將會(huì )不斷顯現。不過(guò)總體而言，代建制的優(yōu)點(diǎn)是不言而喻的，我們所要做的是盡可能認識其可能的風(fēng)險并進(jìn)行相應的制度完善與創(chuàng )新，以充分發(fā)揮其在政府投資工程建設管理中的作用。

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