政府投資在促進(jìn)經(jīng)濟增長(cháng)和區域協(xié)調發(fā)展、推動(dòng)社會(huì )進(jìn)步等方面發(fā)揮了積極的作用。然而，我國政府投資仍然存在一些不容忽視的問(wèn)題。從宏觀(guān)層面看，投資結構不合理，資金浪費現象較為嚴重，投資總體效率有待進(jìn)一步提高；從微觀(guān)層面看，項目建設中超規模、超概算、隨意變更建設內容、工期延誤以及工程質(zhì)量缺陷等問(wèn)題屢有出現。

　　從根本上解決政府投資領(lǐng)域存在的問(wèn)題，要深化投資體制改革，提高政府投資項目決策的科學(xué)性，改進(jìn)政府投資項目建設實(shí)施方式，改善項目建設的組織管理，強化項目建設實(shí)施單位的責任約束機制。

　　代建單位績(jì)效考評體系

　　近幾年來(lái)，不少地方借鑒國外經(jīng)驗，對政府投資項目建設實(shí)施模式進(jìn)行了探索，尤其是“代建制”在不少地方的非營(yíng)利性政府投資項目建設中得到了較為廣泛的應用。各地在具體做法上雖有所不同，但有一個(gè)共同點(diǎn)，就是對非經(jīng)營(yíng)性政府投資項目實(shí)行專(zhuān)業(yè)化的集中管理，實(shí)行投資、建設、使用相分離，這與傳統的“自建、自用”模式不同。

　　代建制將傳統的“建用合一”改為“建用分開(kāi)”，割斷了項目建設單位與使用單位之間的利益關(guān)系，解決了項目建設責任主體不明、責任不清的問(wèn)題，通過(guò)合同界定委托人、代建人、使用人三方的權利義務(wù)，建立了三者之間的約束、監督和利益分配機制。由于代建單位不享有項目的使用權益，相對于使用單位能夠更主動(dòng)地控制項目的建設規模，減少了擴大建設規模的可能性，有利于實(shí)現項目投資的硬約束；同時(shí)，代建單位專(zhuān)業(yè)從事項目建設實(shí)施管理工作，與自建自營(yíng)模式下的使用單位相比，在項目設計水平、工程質(zhì)量和造價(jià)控制等方面，具有更為豐富的經(jīng)驗和較強的能力。

　　然而，代建制在實(shí)施中也面臨一些問(wèn)題，主要表現在：部分代建單位仍然隸屬于政府部門(mén)，“建管”不分，機構龐大，管理人員專(zhuān)業(yè)化仍然不高，傳統實(shí)施方式下的部分問(wèn)題難以避免；代建單位選擇市場(chǎng)化程度低，政府投資管理部門(mén)與代建單位之間的權責利關(guān)系仍然不夠清晰，代建單位具體的義務(wù)和權利范圍沒(méi)有明確的界定；政府投資管理部門(mén)對代建單位的監督和管理仍缺乏有效的方法和手段。

　　從制度方面分析，上述問(wèn)題的產(chǎn)生主要是因為代建制在我國還處于試點(diǎn)階段，缺乏應有的實(shí)施環(huán)境和配套制度。一方面，代建制是在原有制度下實(shí)施的，避免不了與原有制度產(chǎn)生沖突；另一方面，代建制雖然為提高政府投資項目建設實(shí)施管理水平奠定了制度基礎，但在實(shí)施中還需建立和完善一系列相關(guān)的配套制度，最為重要的就是代建單位的績(jì)效考評、激勵與約束機制。

　　在代建制模式下，代建單位實(shí)際上已成為政府投資項目的參建單位，其角色與施工企業(yè)一樣，通過(guò)提供自己的產(chǎn)品獲取報酬。不同的是，代建單位按照政府投資管理部門(mén)委托協(xié)議，提供的產(chǎn)品與一般企業(yè)不同，其提供的是對政府投資項目建設過(guò)程的管理服務(wù)。政府購買(mǎi)代建單位的服務(wù)，需要對其服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行檢驗評價(jià)，作為支付報酬的依據。財政部對政府投資項目代建制有關(guān)問(wèn)題的指導意見(jiàn)提出了“代建管理費要與代建單位的代建內容、代建績(jì)效掛鉤”，“要制定專(zhuān)門(mén)的辦法加強對項目代建單位建設管理工作的考核，實(shí)行獎優(yōu)罰劣”。對代建單位提供的服務(wù)產(chǎn)品進(jìn)行考核驗收，就是對其進(jìn)行績(jì)效考評。

　　政府投資項目代建單位績(jì)效考評是指政府投資管理部門(mén)按照既定目的和要求，采取一定標準，運用科學(xué)方法，對政府投資項目代建單位實(shí)施管理活動(dòng)的績(jì)效進(jìn)行審核、認知、測量和評定，考核代建單位對項目建設的進(jìn)度、質(zhì)量和造價(jià)控制的有效程度和實(shí)施管理活動(dòng)的成果大小，并據此對代建單位進(jìn)行考核和獎罰。建立政府投資項目代建單位績(jì)效考評體系，是健全政府投資項目代建單位激勵和約束機制的基礎，也是建立政府投資項目激勵與監督機制的組成部分。對代建單位進(jìn)行績(jì)效考評，既是實(shí)施代建制的必要環(huán)節，也是解決政府投資項目建設實(shí)施問(wèn)題的基礎性工作。

　　對代建單位進(jìn)行績(jì)效考評，不僅是解決政府投資項目建設實(shí)施問(wèn)題的必要環(huán)節，還解決了如何選擇高水平、專(zhuān)業(yè)化代建單位的問(wèn)題，為項目順利實(shí)施奠定了基礎。一方面使獎懲代建單位和對其支付報酬有了依據，另一方面形成了對實(shí)施單位建設管理活動(dòng)的監督，使項目建設過(guò)程處于有效控制狀態(tài)，從而使代建制的優(yōu)勢真正得到體現和發(fā)揮。通過(guò)對代建單位管理活動(dòng)進(jìn)行審核、認知，可以對項目建設方案執行情況進(jìn)行嚴密的監督，及時(shí)發(fā)現違背項目建設方案、計劃等可能偏離預期目標的情況，采取相應的糾正和控制措施，確保政府投資項目按照規劃、設計的目標建設，發(fā)揮預期的效益。通過(guò)全面客觀(guān)考評，能夠了解、掌握其管理行為和活動(dòng)的合法性和合理性，有利于分析項目成功和失敗的真正原因所在。政府投資管理部門(mén)能夠更好地總結經(jīng)驗和吸取教訓，為加強項目決策與監管創(chuàng )造條件。對績(jì)效好的實(shí)施單位予以獎勵，激勵其更加重視項目的組織實(shí)施；對績(jì)效差的實(shí)施單位給予警示或懲罰，敦促其整改存在的問(wèn)題，改進(jìn)不良行為，從而對項目代建單位形成有效的激勵和約束。制定科學(xué)、合理的績(jì)效考評指標體系和考評方法，可以給政府投資項目代建單位提供良好的管理行為規范體系，有利于規范項目建設市場(chǎng)各主體的行為，建立良好的項目建設市場(chǎng)秩序，提高全社會(huì )投資項目管理水平。

　　考評路徑

　　項目建設的最終結果涉及多個(gè)方面，代建單位的管理只是其中一個(gè)方面，因此，代建單位的績(jì)效不同于項目績(jì)效，不能單純以項目建設的最終結果為依據來(lái)衡量代建單位的績(jì)效。

　　對代建單位的績(jì)效進(jìn)行量化、評定，需要對其各個(gè)方面的行為活動(dòng)和結果進(jìn)行評定，最理想的是對代建單位的全部行為活動(dòng)進(jìn)行審核和測量。但要做到這一點(diǎn)不僅不可能，也不經(jīng)濟。同時(shí)，由于政府投資項目代建單位有其自身利益，其績(jì)效目標多元且不一致，不能將其所有績(jì)效內容納入考評之中，只能選擇相關(guān)的主要績(jì)效進(jìn)行考評。選擇與代建職責和義務(wù)相關(guān)的若干類(lèi)行為、活動(dòng)以及項目實(shí)施結果來(lái)代表代建單位的績(jì)效進(jìn)行考評，雖然會(huì )存在一定誤差，但只要方法選擇科學(xué)，誤差就能夠控制在可接受的范圍。

　　科學(xué)、合理地選擇考評內容可以通過(guò)設置多層次的指標體系來(lái)實(shí)現�？�(jì)效考評指標的設置過(guò)程，就是績(jì)效考評內容確定的過(guò)程，通過(guò)將指標分層細化形成指標體系，可以實(shí)現考評內容的科學(xué)、合理地選擇考評內容可以通過(guò)設置多層次的指標體系來(lái)實(shí)現�？�(jì)效考評指標的設置過(guò)程，就是績(jì)效考評內容確定的過(guò)程，通過(guò)將指標分層細化形成指標體系，可以實(shí)現考評內容的具體化。此外，通過(guò)指標體系反映績(jì)效考評內容，不僅可以系統、全面地測量代建單位的績(jì)效狀況，還可以通過(guò)賦予指標權重的方法體現代建單位不同方面績(jì)效的重要程度。

　　設置指標體系、確定考評內容，實(shí)際上對代建單位的績(jì)效進(jìn)行了分解，對其單項績(jì)效進(jìn)行了定義，在此過(guò)程中，可以同時(shí)定義代建單位具體行為、活動(dòng)以及結果的標準或要求，從而建立具體的績(jì)效標準體系。以績(jì)效標準為依據進(jìn)行績(jì)效測量，掌握代建單位具體的行為表現或單一結果后，就可以采用一定的方法和程序對代建單位的總體績(jì)效進(jìn)行評定。不僅如此，由于代表具體績(jì)效的指標可以用分值來(lái)量化，績(jì)效評定的過(guò)程可以轉化為低層級指標分值向高級指標分值合成的過(guò)程，因而可以實(shí)現績(jì)效考評的定量化。

　　當然，對政府投資項目代建單位進(jìn)行績(jì)效考評，需要建立一個(gè)完善的制度體系，具體內容應當包括績(jì)效考評方法體系和績(jì)效考評的組織實(shí)施制度。前者應當包括績(jì)效標準體系、績(jì)效考評內容和指標體系、效績(jì)測量與評定方法等；后者應當包括獎懲制度、績(jì)效考評資源配置及組織實(shí)施等。