摘要：從1996年起，工程建設監理開(kāi)始進(jìn)入全面實(shí)行階段，但在實(shí)際執行中，與國際貫例的FIDIC監理模式相比，存在著(zhù)很大差距，更多地是一種混合型的監理模式。本文闡述了這種模式的表現形式及其存在的根源，對其利弊進(jìn)行了分析，并為進(jìn)一步規范工程建設監理制度提出了幾點(diǎn)建議。

　　關(guān)鍵詞：混合型；監理模式；利弊

　　1、前言

　　工程建設監理是市場(chǎng)經(jīng)濟的產(chǎn)物，是智力密集型的社會(huì )化、專(zhuān)業(yè)化的技術(shù)服務(wù)。實(shí)踐證明，在建設領(lǐng)域，實(shí)行工程建設監理制正是實(shí)現兩個(gè)帶有全局性的根本轉變的有效途徑，是搞好工程建設的客觀(guān)需要。

　　1993年5月在天津召開(kāi)的第五次全國建設監理工作會(huì )議上，建設部提出建設監理從1996年開(kāi)始，進(jìn)入全面實(shí)行階段，到本世紀末，爭取達到產(chǎn)業(yè)化、規范化、國際化的程度。

　　我國公路工程施工推行社會(huì )監理制已逾10年，其效益得到廣泛肯定。然而，由于計劃經(jīng)濟向市場(chǎng)經(jīng)濟轉變的過(guò)程中，許多客觀(guān)和主觀(guān)的原因，使工程建設監理制并非純粹的“社會(huì )監理制”，而是一種混合型的監理模式，這種模式是利是弊？本文將對此予以剖析，愿與同行探討。

　　2、混合型監理的表現形式及其存在的根源

　　混合型監理模式，即業(yè)主或建設單位（以下統稱(chēng)為建設方）與社會(huì )監理單位相結合進(jìn)行監理的模式。建設方可能是官員，也可能是投資者。其具體表現為：

　�、俳ㄔO方自行組建總監辦公室或總監代表處，一般附屬于帶有行政管理性質(zhì)的工程建設指揮部，或者只不過(guò)是指揮部的一個(gè)職能部門(mén)，而分管合同段的駐地監理辦公室則委托專(zhuān)業(yè)性的社會(huì )監理單位組建；

　�、谏鐣�(huì )監理單位主要承擔或只承擔質(zhì)量監理，進(jìn)度監理、費用監理和合同管理等由建設方（或主要由建設方）直接控制；

　�、劢ㄔO方辦事機構中仍設置較龐大的管理部門(mén)，并派出人員直接參與現場(chǎng)監督或監理工作。駐地監理服從各級指揮部和建設方指派的監理機構和人員的管理。社會(huì )監理完全從屬于建設方。

　　這種混合型監理模式從根本上講與工程建設監理的本質(zhì)內涵不同，監理方不具備FIDIC合同條款所規定的獨立性、公正性。在很大程度上仍然體現建設方自行管理工程的模式。

　　由于建設方的現場(chǎng)管理人員（指揮部人員）及其所派監理人員大都并非專(zhuān)業(yè)監理人員，有些只不過(guò)是一般行政人員，往往不能?chē)栏癜春贤�文件（含技術(shù)規范）辦事，因而監理的科學(xué)化、規范化就難于做到。

　　這種模式之所以普遍存在，究其根源主要有：

　　第一，建設方對工程建設監理制的認識有偏差。監理方式的采用一般由建設方?jīng)Q定。受計劃經(jīng)濟的影響，他們習慣于親自出馬，不愿“大權旁落”，尤其不能將費用、進(jìn)度監控等權力委托出去；認為社會(huì )監理人員畢竟是“外人”，是“雇員”，是技術(shù)人員，只能執行領(lǐng)導的決定、指示，不能接受建設方、承包方、監理方“三足鼎立”的局面；認為社會(huì )監理不能獨立執行監理業(yè)務(wù)，必須加強監督，因而必須直接參與現場(chǎng)管理。

　　第二，業(yè)主項目法人責任制未積極有效地落實(shí)。在市場(chǎng)經(jīng)濟體制下，業(yè)主應當是獨立自主的項目法人，擁有建設管理權力，對工程的功能、質(zhì)量、進(jìn)度和投資負責。但許多地方并沒(méi)有積極推行業(yè)主項目法人責任制，或沒(méi)有給“業(yè)主”下放建設管理的全部權力。這樣的“業(yè)主”，當然責任不大，因而，他并非覺(jué)得需要將工程項目建設委托社會(huì )監理單位實(shí)施監理。但為了立項，又不得不遵照有關(guān)規定委托監理，于是便采取混合型監理模式。

　　第三，建設方還不習慣利用高智能密集、專(zhuān)業(yè)化的咨詢(xún)服務(wù)，不適應社會(huì )分工越來(lái)越細的要求。

　　第四，監理人員綜合水平還不高。監理人員應具有扎實(shí)的理論基礎和豐富的施工管理經(jīng)驗，既有深厚的技術(shù)知識，又有相應的經(jīng)濟、法律知識，善于進(jìn)行合同管理。然而，現階段監理人員的綜合水平還不高，信譽(yù)、地位也不高。目前，監理人員的一個(gè)共同弱點(diǎn)是都比較缺乏合同管理、組織協(xié)調的能力。綜合水平不高決定著(zhù)他們在一定的程度上不具備全方位、全過(guò)程監理并成為工程活動(dòng)核心的能力，不能夠完全讓建設方放心。

　　3、混合型監理模式的利弊分析

　　混合型監理模式在計劃經(jīng)濟向社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟轉變過(guò)程中，在推行社會(huì )監理制的初期階段有一定的必然性和必要性。首先，當前社會(huì )監理單位的實(shí)力、監理人員的素質(zhì)、合同、法律意識、組織協(xié)調能力、控制工程行為的水平與工程建設監理制度的要求還有很大差距。承包人對其接受程度、信任程度還不十分高。在這種情況下采取混合型的監理模式，建設方在一定程度上介入現場(chǎng)管理或部分地進(jìn)行監理，給社會(huì )監理以必要的適當的支持，可部分彌補社會(huì )監理本身的不足，若操作得當，將有利于樹(shù)立監理人員的權威。其次，雖然總監辦公室、總監代表處由建設方組建，只要給予他們相對的獨立性，與社會(huì )監理單位組建的駐地監理辦公室在職能與分工上明確，并在一定程度上形成整體，作為獨立的第三方，也比較容易與建設方溝通。

　　但這種監理模式具有明顯的弊端：

　　第一，與現行法規不符。交通部《公路工程施工監理辦法》第八條規定：“承擔公路工程施工監理業(yè)務(wù)的單位，必須是經(jīng)交通主管部門(mén)審批，取得公路工程施工監理資格證書(shū)、具有法人資格的監理組織，按批準的資質(zhì)等級承擔相應的監理業(yè)級�？偙O（或其代表）也并不屬于哪家具有法人資格的社會(huì )監理單位。同時(shí)，國家計委〔計建設（1996）673號文〕”關(guān)于實(shí)行建設項目法人責任制的暫行規定“第八條規定：”項目法人組織要精干。建設監理工作要充分發(fā)揮咨詢(xún)、監理、會(huì )計師和律師事務(wù)所等各類(lèi)社會(huì )中介組織的作用“。這不僅肯定了中介組織的作用，而且明確了項目法人組織運作的原則。

　　第二，不利于提高項目管理水平。據了解，目前很多的總監辦（或代表處）的工作人員，是建設方臨時(shí)從各地方、各部門(mén)抽調組建的，他們有的來(lái)自區、縣養路部門(mén)，有的甚至第一次接觸FIDIC條款，由他們組成上級監理機構來(lái)領(lǐng)導專(zhuān)業(yè)化的社會(huì )監理單位派出的機構，是不能夠充分發(fā)揮社會(huì )監理單位在“三控兩管一協(xié)調”方面較成熟、較富經(jīng)驗的專(zhuān)業(yè)化水平。將社會(huì )監理人員降低為一般施工監督員，無(wú)法在合同管理上發(fā)揮其應有作用，項目管理水平也無(wú)法向高層次發(fā)展�！毒┙蛱粮咚俟�路工程監理》開(kāi)篇第一句便總結道：“遵循國際慣例的工程監理，重要的一點(diǎn)就是要確立監理工程師在項目管理中的核心地位”。FIDIC監理模式是一個(gè)嚴密的體系，三大控制是一有機整體，相輔相承。只委托質(zhì)量監理，實(shí)際上是很難控制質(zhì)量的。這種模式也不利于建設方從具體的事務(wù)中解脫出來(lái)，進(jìn)而將重點(diǎn)放在為項目順利進(jìn)行創(chuàng )造條件、資金籌措、協(xié)調關(guān)系，以及對項目實(shí)施進(jìn)行宏觀(guān)控制上來(lái)。

　　第三，職責不清。這種模式的監理機構是由兩個(gè)性質(zhì)不同的單位組建的，一方是建設方，另一方是社會(huì )監理單位。他們在業(yè)務(wù)上又是從屬關(guān)系或交叉關(guān)系，一旦有失，無(wú)法追究法律責任，即便是道義責任，也會(huì )由于互相依賴(lài)、互相推諉而難以分清。除非是明顯的個(gè)人失誤。

　　第四，權力分散。層次一多，權力便分散。不能政出一家，特別是意見(jiàn)不統一時(shí)，往往造成內耗，承包人也無(wú)所適從，有時(shí)還易于讓承包人鉆空子。

　　第五，效率低�；旌闲偷谋O理模式在很大程度上破壞了監理工程師作為獨立公正的第三方的身份，使監理工作本身的關(guān)系復雜化。缺乏一致性，手續增多，造成辦事效率不高。而在施工過(guò)程中隨時(shí)都有新情況，新問(wèn)題出現，它們亟需得到及時(shí)處理，否則將貽誤時(shí)機，影響工程進(jìn)展。對承包人也是不利的。

　　第六，不利于將社會(huì )監理進(jìn)一步推向市場(chǎng)。這種模式不利于建立一個(gè)真正由建設方、承包方、監理方三元主體的管理制和以合同為紐帶，以建設法規為準則，以三大控制為目標的社會(huì )化、專(zhuān)業(yè)化、科學(xué)化、開(kāi)放型管理工程的新格局。在深度和廣度上制約了社會(huì )監理單位的權力和管理水平的提高，也阻礙了我國工程與國際接軌的進(jìn)程。

　　4、幾點(diǎn)建議

　　鑒于目前建設市場(chǎng)正逐步趨向成熟，社會(huì )監理已有相當的經(jīng)驗，市場(chǎng)法規也比較配套，為更有力、更全面的推行工程建設監理體制，建議：

　�。�1）擺脫行政手段管理工程的模式，放手讓監理工作。不再采用計劃經(jīng)濟時(shí)期沿用的、以政府官員為首的工程指揮部的管理模式，也不設立以政府官員或業(yè)主人員為首的總監及相應機構。還監理權于合格的社會(huì )監理單位及其派出的機構和人員，使社會(huì )監理單位及其工程師充分負起合同規定的責任，享有合同規定的職權。充分利用其獨立性和公正性，以合同及有關(guān)法規制約承包人和監理工程師，業(yè)主也同時(shí)受到相應的約束。運用法律、經(jīng)濟手段管理工程，保證合同規定的工期、質(zhì)量、費用的全面實(shí)現。完善招投標制度，全面落實(shí)項目法人制度，完善合同文件，提高各方的合同意識、法律意識。

　�。�2）維護合同文件的法律性。建設方要求保質(zhì)（或優(yōu)質(zhì)）、按期（或提前）完成工程，這是正常的，但應當在招標文件中考慮進(jìn)去，在簽合同時(shí)就把意圖作為正式要求寫(xiě)進(jìn)合同文件，并規定相應制約或獎懲條款，并在施工過(guò)程中嚴格執行，沒(méi)有必要另行采取行政手段，在合同之外另行下達各種指令。應當指出，在施工中，在合同之外由建設方單方面另行頒發(fā)的懲罰辦法是無(wú)法律效力的；提出高于合同文件的質(zhì)量要求或提前工期，未經(jīng)承包人同意，在法律上也是無(wú)效的；即使同意，承包人也有權提出相應的補償。這樣便增加了監理工作的難度，有時(shí)還將使監理處于非常尷尬的境地。

　�。�3）在選擇監理單位時(shí)，對監理人員素質(zhì)的要求宜從高、從嚴。在簽訂監理服務(wù)協(xié)議書(shū)時(shí)，既要給予監理工程師以充分的權力，也要規定有效的制約措施；在監理服務(wù)費上不要扣得太緊，保證監理人員享有比較優(yōu)厚的待遇，有較強的檢測手段，同時(shí)也使監理單位有較好的經(jīng)濟效益，具有向高層次、高水平發(fā)展的財力。避免監理人員“濫竽充數”，監理單位“薄利多銷(xiāo)”。消除無(wú)資格、越級承擔監理業(yè)務(wù)現象。

　�。�4）建設方應充分發(fā)揮自己的宏觀(guān)調控作用。工程建設是一個(gè)復雜的過(guò)程，涉及工程技術(shù)、科學(xué)管理、施工安全、環(huán)境保護、經(jīng)濟法律等一系列問(wèn)題，因此建設方的項目管理人員對項目建設只能進(jìn)行宏觀(guān)調控，保留重大事項的審批權（如重大的工程變更、影響較大的暫停施工、返工、復工、合同變更等），對于日常的監理工作，不宜直接介入，只對監理行為進(jìn)行監督，支持監理工程師的工作。注意工作方法，在遇到工程中的缺陷時(shí)不宜不分青紅皂白，對監理工程師和承包人“各打五十大板”。要明確承包人對工程質(zhì)量等負有全部法律和經(jīng)濟的責任。對工程施工的有關(guān)指示，一般應通過(guò)監理工程師下達，純屬建設方職能的除外。保護監理工程師，只有對于監理工程師的錯誤指示和故意延誤，才依照監理協(xié)議使其承擔責任。當監理工程師的權威性受到影響時(shí)，應出面支持其正確決定，使監理工程師真正成為施工現場(chǎng)的核心，而不要人為地制造多中心。

　�。�5）合理地委托監理業(yè)務(wù)。在目前情況下，可委托資質(zhì)高的社會(huì )監理單位總承擔全部監理業(yè)務(wù)，對于其中的某些專(zhuān)業(yè)性很強的工作（例如交通工程設施等），可允許其再委托另外的社會(huì )監理單位承擔（征得建設方的同意）；也可委托若干個(gè)社會(huì )監理單位分別承擔設計、施工等階段的監理業(yè)務(wù)。

　　5、結束語(yǔ)

　　在從計劃經(jīng)濟向市場(chǎng)經(jīng)濟轉變過(guò)程中，人們舊有的、傳統的、習慣性的思維方式和工作方法，阻礙了監理市場(chǎng)的放開(kāi)和發(fā)展，影響了社會(huì )監理單位走向真正從事全過(guò)程、全方位監理職能的進(jìn)程。當前出現的混合型監理模式利小弊大，不利于兩個(gè)轉變的全面實(shí)施，應當盡快加以改變。為此，既要加強宣傳，改變觀(guān)念（特別是領(lǐng)導層），也要有相應的行政措施。