1953年和1958年，國家相繼頒布了《國家建設征用土地辦法》，但這個(gè)辦法在當時(shí)的實(shí)踐中并沒(méi)有得到很好的貫徹和執行。從當時(shí)的歷史情況看，由于國家正處于工業(yè)化建設的初期，國家建設征用集體土地的手續極不完善，存在大量無(wú)償或基本無(wú)償使用集體土地有情況。集體之間占用土地，特別是公社占用大隊土地，公社、大隊占用生產(chǎn)隊土地，更是無(wú)償調撥，嚴重破壞了中共中央政治局1959年4月上海會(huì )議紀要《關(guān)于人民公社的十八個(gè)問(wèn)題》中確定的以生產(chǎn)隊為基礎、三級所有的人民公社根本制度。針對這種現象，1960年11月3日，中共中央又發(fā)出了《關(guān)于農村人民公社當前政策問(wèn)題的緊急指示信》，指出“三級所有，隊為基礎，是現階段人民公社的根本制度。”要求“堅決反對和徹底糾正一平二調的錯誤”，指出“一平二調的‘共產(chǎn)風(fēng)’，嚴重破壞以生產(chǎn)隊為基礎的公社三級所有制，破壞農業(yè)生產(chǎn)力，必須堅決反對，徹底糾正”。凡是公社、縣及縣以上企業(yè)、事業(yè)單位平調生產(chǎn)隊的土地及其他財務(wù)，“都必須認真清理、堅決退還”，“都必須在今年（1960年）內，至遲在明年春耕地以?xún)敻肚宄?rdquo;。同時(shí)明確了“勞動(dòng)、土地、耕畜、農具必須堅決實(shí)行‘四固定’，固定給生產(chǎn)小隊使用，并且登記造冊，任何人不得隨便調用，……。”

　　1962年9月27日，中共中央第十次全體會(huì )議討論通過(guò)了《農村人民公社工作條例修正草案》（后簡(jiǎn)稱(chēng)《六十條》），進(jìn)一步明確了“生產(chǎn)隊范圍內的土地，都歸生產(chǎn)隊所有。生產(chǎn)隊所有的土地，包括社員的自留地、自留山、宅基地等等，一律不準出租和買(mǎi)賣(mài)。”“集體所有的山林、水面和草原，凡是歸生產(chǎn)隊所有比較有利的，都歸生產(chǎn)隊所有。”“生產(chǎn)隊所有的土地，不經(jīng)過(guò)縣級以上人民委員會(huì )的審查和批準，任何單位和個(gè)不得占用，……。”確立并鞏固了集體土地“三級所有，隊為基礎”制度格局。