行政行為是指具有公共行政職權的機關(guān)和組織及其工作人員行使行政職權而作出的對外直接產(chǎn)生法律后果的行為。從以上對行政行為的界定看，公共行政組織作出的行政行為必須具備若干構成要件：

　�。�1）主體要件。即行政行為是由具有公共行政職權的機關(guān)和組織及其工作人員作出的。立法機關(guān)的立法行為和司法機關(guān)的司法行為顯然不屬于行政行為，即便立法機關(guān)、司法機關(guān)為保證自身的有效運作也需要進(jìn)行一定的管理，但這種管理是內部管理而不是公共行政。而沒(méi)有經(jīng)過(guò)法律法規授權的、沒(méi)有經(jīng)過(guò)行政機關(guān)委托的組織或者個(gè)人，也不可能作出行政行為。

　�。�2）公務(wù)要件。即行政行為是行政組織實(shí)際行使行政職權而作出的行為。由于擁有公共行政職權的行政組織在實(shí)際生活中可能從事民事活動(dòng)，因此，判斷行政組織的行為是否行政行為，關(guān)鍵在于該組織是否實(shí)際行使了行政職權，而是否行政職權的行使又必須從所處的法律關(guān)系性質(zhì)、行為的目的、行為的外在表現形式等多方面予以判斷。在現實(shí)生活中，行政組織的某個(gè)行為可能是由單個(gè)行政組織工作人員作出的，因此，在判斷該行為是否行政行為時(shí)還必須從職務(wù)行為和個(gè)人行為的區分角度予以考察。行政組織工作人員作出的行為是否屬于職務(wù)行為，也需要考慮時(shí)間、職責、上級命令、行為目的等多種因素，即該行為是否在上班時(shí)間所作、是否在其職責范圍之內、是否在執行上級命令、以及是否具有公共行政管理的目的等。這些因素不能單獨成立，而需要結合個(gè)案予以具體的、綜合的考量。一般而言，對于工作人員所作行為進(jìn)行判斷，在理論上有客觀(guān)說(shuō)和主觀(guān)說(shuō)兩種�？陀^(guān)說(shuō)主張以行為的外在表現形式作為判斷標準，只要從行為的外在表現上看具有利用職務(wù)的形式，該行為就屬于職務(wù)行為；主觀(guān)說(shuō)則認為應以行為人的主觀(guān)意識為判斷標準，如果行為人在主觀(guān)上有執行職務(wù)的意向，該行為就是職務(wù)行為。相比較兩種學(xué)說(shuō)，客觀(guān)說(shuō)更易于把握、操作、可以證明，而且更有利于保護行政相對人的合法權益，故而成為比較流行的通說(shuō)。

　�。�3）外部法律后果要件。即在此所界定的行政行為是指對外以實(shí)現某種法律后果為目的的行為，由此排除行政組織的內部行為。在當前許多教材中，把行政行為分類(lèi)為內部行政行為和外部行政行為，顯然此種分類(lèi)并不以具有外部法律后果作為構成“行政行為”的一個(gè)必需要件。但是，一方面，在司法解釋第1條規定中（“公民、法人或者其他組織對具有國家行政職權的機關(guān)和組織及其工作人員的行政行為不服，依法提起訴訟的，屬于人民法院行政訴訟的受案范圍”），出現了“行政行為”概念，而行政訴訟法第12條第（三）項只是規定法院不審查“行政機關(guān)對行政機關(guān)工作人員的獎懲、任免等決定”，并沒(méi)有出現“內部行政行為”（當然學(xué)理上一般以?xún)炔啃姓�行為指稱(chēng)之），因此，從學(xué)理和法律文本的一致性考慮，我們在此將行政行為界定為旨在實(shí)現外部法律后果的行為。另一方面，在學(xué)理討論“行政行為的成立要件”、“行政行為的合法要件”、“行政行為的撤銷(xiāo)、無(wú)效和廢止”等范疇時(shí)，一般都是在對外的行政行為這樣一個(gè)隱含的前提下進(jìn)行的，為保證討論上邏輯的一致性，將外部法律后果作為界定行政行為的一個(gè)要件，更為適宜。

　　內部的業(yè)務(wù)指令或規則，多是指上級行政機關(guān)對其下級行政機關(guān)、行政機關(guān)對其下屬各個(gè)部門(mén)、下屬公務(wù)員發(fā)布有關(guān)組織、活動(dòng)、公務(wù)員獎懲、任免等方面的指令或者規則，一般不具有外部法律后果。尤其是在我國當前公務(wù)員制度之下，對公務(wù)員的獎懲、任免等決定被認為是行政機關(guān)的內部行為，不受司法審查。在實(shí)踐中，有些內部業(yè)務(wù)指令是上級行政機關(guān)在下級行政機關(guān)請示基礎上、以答復形式作出的，若此答復僅涉及內部管理關(guān)系，自無(wú)疑議。然而，若答復的內容涉及到對外部行政相對人法律上權利義務(wù)的配置或者確認，那么，此答復就具有了外部效力。如果下級行政機關(guān)未根據答復、以下級行政機關(guān)自身名義作出一個(gè)具體決定，答復本身的存在又實(shí)際影響到外部行政相對人的合法權益，行政相對人可對此答復提出行政復議或者行政訴訟。如果下級行政機關(guān)根據答復而作出對外發(fā)生法律后果的行為，則行政相對人可以對該行為提起行政復議或者行政訴訟。