改革開(kāi)放以來(lái)，隨著(zhù)我國土地使用制度改革的深化，土地資源的資產(chǎn)價(jià)值日益得到體現，土地市場(chǎng)逐步規范。2002年上半年，國土資源部發(fā)布了《招標拍賣(mài)掛牌出讓國有土地使用權規定》（國土資源部11號令），明確規定：“自2002年7月1日起，全國范圍內凡商業(yè)、旅游、娛樂(lè )和商品住宅等各類(lèi)經(jīng)營(yíng)性用地，必須以招標、拍賣(mài)、掛牌等方式出讓國有土地使用權。”自此，中國大地又掀起了一場(chǎng)轟轟烈烈的土地供應制度革命。

　　從全國來(lái)看，隨著(zhù)新的土地市場(chǎng)的“陽(yáng)光”交易越來(lái)越多，招標、拍賣(mài)、掛牌土地中出讓底價(jià)如何確定，將成為一個(gè)新的值得人們研究的問(wèn)題。如何科學(xué)合理地評估與確定國有土地使用權出讓底價(jià)，是國有土地使用權招標、拍賣(mài)、掛牌方式出讓工作中一個(gè)不可或缺的重要環(huán)節，評估與確定的底價(jià)過(guò)高，會(huì )導致應價(jià)難以達到保留價(jià)而流拍；過(guò)低則又會(huì )造成國有土地資產(chǎn)流失。

　　一、土地使用權招標、拍賣(mài)、掛牌方式中底價(jià)的特點(diǎn)

　　土地使用權招標、拍賣(mài)、掛牌底價(jià)的實(shí)質(zhì)是土地出讓底價(jià)，即土地招標、拍賣(mài)時(shí)政府確定的招標、拍賣(mài)土地的最低控制價(jià)格，亦稱(chēng)標底或底標價(jià)格。是擬出讓土地政府所能接受的最低控制價(jià)格；主要根據土地出讓年限、用途、地產(chǎn)市場(chǎng)行情、政府產(chǎn)業(yè)政策、開(kāi)發(fā)商競投心態(tài)等確定的待出讓宗地的地價(jià)；它是政府招標、拍賣(mài)土地使用權時(shí)最重要的參考價(jià)格。土地使用權招標、拍賣(mài)底價(jià)是由政府內部掌握，嚴格保密的。土地使用權招標、拍賣(mài)底價(jià)的確定是否恰當，直接關(guān)系到土地招標、拍賣(mài)能否順利進(jìn)行。政府制定招標、拍賣(mài)底價(jià)時(shí)，應充分考慮開(kāi)發(fā)商利益和政府的產(chǎn)業(yè)政策。在我國，土地使用權招標、拍賣(mài)底價(jià)具有以下特點(diǎn)：

　　1、土地使用權招標、拍賣(mài)底價(jià)是政府出讓具體地塊的最低控制價(jià)格，是政府出讓土地使用權談判時(shí)最重要的參考價(jià)格。

　　由于政府壟斷了土地供應量，土地供應量大小和供應價(jià)格高低是作為政府調節市場(chǎng)的一種手段，為了進(jìn)行有效的調控，底價(jià)必須由政府確定。

　　2、土地使用權招標、拍賣(mài)的底價(jià)應依據評估地價(jià)確定。

　　國有土地使用權招標、拍賣(mài)的標的價(jià)款巨大，由于土地市場(chǎng)的特殊性，土地價(jià)格一般人難以判別，為避免政府收益受損，了解土地正常價(jià)格，必須由專(zhuān)門(mén)的評估師進(jìn)行土地評估。

　　3、土地使用權招標、拍賣(mài)由政府確定。

　　招標拍賣(mài)底價(jià)與一般評估地價(jià)既有聯(lián)系又有區別，評估地價(jià)是由估價(jià)人員依據對土地市場(chǎng)的判斷，出具的待估宗地可能的公開(kāi)市場(chǎng)價(jià)格，招標、拍賣(mài)、掛牌底價(jià)則是由政府根據土地評估結果，充分考慮政府產(chǎn)業(yè)政策和地價(jià)政策等因素綜合確定。

　　二、土地使用權招標、拍賣(mài)、掛牌方式中出讓底價(jià)的估價(jià)原則和估價(jià)方法

　　針對評估土地使用權底價(jià)的特點(diǎn)，宜遵循最有效利用原則、替代原則、預期收益原則、需求與供給原則等。土地估價(jià)的主要方法有假設開(kāi)發(fā)法、市場(chǎng)比較法、收益還原法、基準地價(jià)系數修訂法和成本逼近法等多種方式，按照評估原則與估價(jià)方法相一致的要求，評估土地使用權底價(jià)，首先應重點(diǎn)選用市場(chǎng)比較法和假設開(kāi)發(fā)法兩種評估方法。因為市場(chǎng)比較法較充分考慮了在估價(jià)基準日的近期市場(chǎng)上類(lèi)似房地產(chǎn)的交易行情、市場(chǎng)承受能力，其測算的價(jià)格具有現勢性，容易為買(mǎi)賣(mài)雙方認同和接受。假設開(kāi)發(fā)法則充分地考慮了規劃條件下宗地自身最有效利用方式以及當前房地產(chǎn)市場(chǎng)現狀和未來(lái)可能帶來(lái)的收益等。當然，運用上述兩種評估方法，也需要一定前提條件。在房地產(chǎn)市場(chǎng)不發(fā)達、缺乏交易案例，或無(wú)城市規劃主管部門(mén)審定的詳細規劃設計方案的情況下，就只能選取基準地價(jià)系數修正法和成本逼近法等方法來(lái)進(jìn)行評估。

　　三、招標、拍賣(mài)、掛牌出讓國有土地使用權中底價(jià)的確定方法

　　國有土地使用權招標、拍賣(mài)、掛牌必須先由實(shí)施招標、拍賣(mài)、掛牌活動(dòng)的土地行政主管部門(mén)委托有土地評估資質(zhì)的估價(jià)機構進(jìn)行評估，并出具評估報告。然后，由政府土地主管部門(mén)成立專(zhuān)門(mén)機構進(jìn)行審核確定。審核機構應認真審閱評估單位出具的估價(jià)報告，尤其是對于估價(jià)結果、假設條件和使用限制條件等進(jìn)行認真分析，了解估價(jià)師的客觀(guān)意見(jiàn)，同時(shí)綜合考慮實(shí)施招標、拍賣(mài)、掛牌時(shí)的市場(chǎng)狀況，擬出讓地塊的條件，潛在投資者的需求，充分考慮政府產(chǎn)業(yè)政策和地價(jià)政策等因素，綜合確定國有土地使用權招標、拍賣(mài)底價(jià)。

　　在確定國有土地使用權招標、拍賣(mài)、掛牌底價(jià)時(shí)，政府專(zhuān)門(mén)機構應從實(shí)際出發(fā)，科學(xué)論證，制定招標、拍賣(mài)底價(jià)。如果盲目決策，底價(jià)定不準，過(guò)低了可能導致我國國有資產(chǎn)流失，土地資產(chǎn)價(jià)值難以實(shí)現；過(guò)高了則使競價(jià)可選擇域值范圍太小，拍賣(mài)、招標難以掀起你追我趕的競爭高潮，可能影響競標、拍賣(mài)效果。

　　同時(shí)，政府應根據規劃設計要求、房地產(chǎn)市場(chǎng)行情、宗地的地理位置等綜合因素科學(xué)合理地測算出土地的最高出讓價(jià)，防止競拍者感情用事，開(kāi)出天價(jià)。表面看，那樣場(chǎng)面好看、熱鬧，有轟動(dòng)效果，但從長(cháng)遠來(lái)看，可能導致兩個(gè)后果：一是競得者毀約，寧可負違約責任，而不愿承擔更大的損失，因而有損政府在人民群眾心目中的形象；二是如果競得土地用于房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，則房屋購買(mǎi)人的切身利益將受到損害，競得者為了彌補在購買(mǎi)土地時(shí)過(guò)重的土地成本負擔，有可能在建筑時(shí)偷工減料，不按規劃的綠化要求、容積率要求開(kāi)發(fā)建設施工，降低開(kāi)發(fā)質(zhì)量和成本，侵犯消費者權益，也影響了土地市場(chǎng)的健康、有序發(fā)展。

　　總之，既要保證國有土地資產(chǎn)不流失，又要正確引導市場(chǎng)走向，還需要充分考慮到市場(chǎng)的承受能力，綜合確定合理的拍賣(mài)底價(jià)。當然，我國的土地使用權招標、拍賣(mài)、掛牌工作方興未艾，在很多地方還只是剛剛起步，特別是對于招標、拍賣(mài)、掛牌中底價(jià)的確定，尚缺乏成熟的經(jīng)驗，這需要在實(shí)踐中不斷完善。