〔內容提要〕從土地產(chǎn)權、管理體制、經(jīng)濟基礎、思想觀(guān)念等方面對深圳村鎮建設中存在問(wèn)題的原因進(jìn)行探尋，并提出應對策略。

    〔關(guān)鍵詞〕村鎮建設問(wèn)題 原因 策略特區管理線(xiàn)將深圳全市在空間上分為兩部分，管理線(xiàn)以?xún)葹樯钲诮?jīng)濟特區，管理線(xiàn)以外又分為寶安區和龍崗區。深圳村鎮建設問(wèn)題主要集中在特區外，毗鄰經(jīng)濟特區的特殊地理區位使特區外村鎮建設問(wèn)題與國內其它地區相比有其特色，本文將對深圳村鎮建設中存在問(wèn)題的原因進(jìn)行探尋，在此基礎上提出應對策略。

    一。深圳村鎮建設現狀問(wèn)題十幾年的村鎮建設使特區外農村面貌發(fā)生了深刻變化，人民生活和居住條件也因此有了極大改善，但村鎮建設中存在的問(wèn)題也很突出，集中體現在土地開(kāi)發(fā)的低水平無(wú)序擴張與失控。

    隨著(zhù)市場(chǎng)經(jīng)濟體制的初步建立和土地市場(chǎng)的形成，特區外圍農民對于土地的價(jià)值有了新的認識。數千年來(lái)所形成的根深蒂固的“土地依戀情結”在內容上發(fā)生了根本性的變化——傳統農民歷來(lái)固守和崇拜的土地的農業(yè)價(jià)值已經(jīng)被土地商品化帶來(lái)的巨額的現實(shí)利潤所取代。隨著(zhù)城市化的逐漸擴展和延伸，各鎮各村的農民對土地開(kāi)發(fā)傾注了前所未有的熱情。村民熱衷于興建住宅，農村集體經(jīng)濟組織忙于開(kāi)發(fā)工業(yè)用地，區、鎮兩級政府也忙于開(kāi)發(fā)其中心區。據布吉鎮調查，興建住宅最多的農戶(hù)擁有6棟私宅，這顯然遠遠超出了家庭居住的需求，主要轉向以房屋出租贏(yíng)利為目的。由于區、鎮、村多級建設，缺乏統一的組織和管理，在局部利益的驅動(dòng)下超前提取土地效益，致使建設規模不斷低水平重復擴張，并造成已開(kāi)發(fā)土地的大量閑置。截止1996年底，深圳市共有各類(lèi)已推未建土地178平方公里，大部分位于特區外，其中龍崗區推平未建土地達81平方公里，約相當于其建成區面積的80%.寶安區推平未建土地則高達73平方公里，相當于其同期出讓土地的3倍多。雖然深圳市政府于1993年制定了《深圳市寶安、龍崗區規劃國土管理暫行辦法》（深府「1993」283號文），對鄉村非農建設進(jìn)行規范和控制，但由于建設速度過(guò)快，再加上特區外圍地區規劃建設管理力量相對薄弱，鄉村建設的無(wú)序擴張未能得到有力的控制。

    與建設規模不斷擴展形成鮮明對照的是，同人民生活息息相關(guān)的公共配套服務(wù)設施和市政基礎設施卻未能得到相應的關(guān)注，村鎮建設環(huán)境與經(jīng)濟發(fā)展水平相比，也有較大的差距。

    二。產(chǎn)生問(wèn)題的原因探析村鎮建設是一個(gè)受諸多因素影響的，國家、集體和個(gè)人利益不斷調整的歷史過(guò)程。上述一系列問(wèn)題的產(chǎn)生既受土地開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中復雜的內部矛盾制約，也受各種外部因素的影響。具體可從以下幾個(gè)方面分析：

    （一）模糊的土地產(chǎn)權是問(wèn)題產(chǎn)生的根本原因土地是一種稀缺資源，又是一種特殊財產(chǎn)，土地產(chǎn)權制度有著(zhù)豐富的內涵，具體包括：1.土地所有權制度；2.土地利用方式和利用權力的運用及限制；3.有關(guān)土地權力產(chǎn)生、轉移、消滅的辦法和規定；4.土地收益的分配制度；5.土地管理權限及制度。

    特區外土地所有制是集體所有制和國家所有制并存，除區政府所在地和個(gè)別開(kāi)發(fā)區土地為國家所有外，大部分土地是以行政村甚至自然村為基本單位的集體所有制土地。目前我國對國家所制土地產(chǎn)權有著(zhù)較為明確的規定，而對集體所有制土地的規定則較為模糊，具體表現在有關(guān)集體所有土地的計劃管理權、規劃管理權、行政管理權、地籍地政管理權、經(jīng)營(yíng)管理權以及與土地密切相關(guān)的房屋和建筑物管理權等方面的規定，存在著(zhù)權力界定不清、職能交叉的問(wèn)題，這是導致村鎮建設和土地開(kāi)發(fā)低水平無(wú)序擴張的根本原因。

    （二）以村為單位的管理體制是問(wèn)題產(chǎn)生的體制基礎目前實(shí)行的規劃國土三級垂直管理體制為加強村鎮建設管理作出了巨大努力，取得了明顯的成績(jì)。但從特區外的村鎮建設現狀來(lái)看，應該清醒地認識到，規劃國土的管理機構，特別是各規劃國土管理所的工作仍處于十分被動(dòng)的局面。他們一方面要按照國家、省、市的法律法規政策的精神和市委市政府提出的建設現代化國際性城市的要求，嚴格執行城市規劃，另一方面各鎮、村以及村民仍能通過(guò)鎮屬城建辦等途徑“辦理”有關(guān)手續，甚至根本不辦理任何手續自行建設，規劃國土管理部門(mén)的規范化管理往往成為影響和阻礙村鎮經(jīng)濟發(fā)展的眾矢之的。

    農村集體經(jīng)濟組織是以發(fā)展集體經(jīng)濟為其基本宗旨的經(jīng)濟實(shí)體，是鎮、村廠(chǎng)房、各種基礎設施、公共設施建設的主要投資、籌資和建設者，實(shí)際上對集體所有土地擁有直接的決策權和管理權，但由于農村集體經(jīng)濟組織的領(lǐng)導者均來(lái)自村民，血緣、族姓相維系的關(guān)系使他們總是把村民的利益放在決策考慮的優(yōu)先地位。他們往往是實(shí)施規劃的主要阻力源、違章用地和建筑的首要責任人和受益者。而具有諷刺意味的是，集體所有土地開(kāi)發(fā)建設的策劃、實(shí)施、收益、分配和相當大的管理權恰恰就集中在他們手中。

    應該說(shuō)，目前這種以村為單位的土地開(kāi)發(fā)模式，有其發(fā)展的必然性，在我市村鎮經(jīng)濟發(fā)展的初期，也無(wú)疑取得了巨大成功，但我市的社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展村鎮建設已進(jìn)入了一個(gè)新的階段，如果仍然維持目前這種各顯神通式的村級無(wú)序開(kāi)發(fā)建設機制，把營(yíng)造起碼的城市環(huán)境完全依賴(lài)于數百位“村長(cháng)”個(gè)人的規劃意識和法制意識，是很不現實(shí)的。

    （三）“三來(lái)一補”經(jīng)濟發(fā)展模式是問(wèn)題產(chǎn)生的經(jīng)濟根源以“三來(lái)一補”工業(yè)為主導的經(jīng)濟發(fā)展對特區外圍的快速城市化起到了重要的推動(dòng)作用，但也產(chǎn)生了許多始料未及的負面影響，其中最為顯著(zhù)的是它從經(jīng)濟發(fā)展模式方面導致村鎮建設低水平無(wú)序擴張，具體表現在兩個(gè)方面：一方面，它是土地開(kāi)發(fā)低水平無(wú)序擴張的經(jīng)濟根源�！叭齺�(lái)一補”工業(yè)項目是一種“定單式”項目，其特點(diǎn)是項目的時(shí)效性、機動(dòng)性很強，因此，“三來(lái)一補”企業(yè)大多不會(huì )自己征地建廠(chǎng)房，一是時(shí)間周期太長(cháng)，二是在收益不確定的情況下，大量投資在廠(chǎng)房上缺乏經(jīng)濟效益保障�！叭齺�(lái)一補”經(jīng)濟發(fā)展模式導致鎮、村及農村集體經(jīng)濟組織以土地出租或建標準廠(chǎng)房出租來(lái)迎合其用地需求，造成土地利用跟著(zhù)工業(yè)項目走，規劃遷就項目的被動(dòng)局面，這是造成土地開(kāi)發(fā)無(wú)序擴張的經(jīng)濟根源，也是土地利用以工業(yè)區開(kāi)發(fā)為中心的一個(gè)重要原因。

    另一方面，是違章私房大量存在的市場(chǎng)基礎�！叭齺�(lái)一補”工業(yè)的發(fā)展導致大量外來(lái)勞動(dòng)力的進(jìn)入，在政府未提供足夠臨時(shí)安置區的情況下，農民建私房出租就有了充足的市場(chǎng)需求，也成為解決外來(lái)勞力居住的重要手段。在監管不力的情況下，大量違章私房就涌現出來(lái)。

    （四）鄉土意識是問(wèn)題產(chǎn)生的觀(guān)念導向思想觀(guān)念的轉變遠遠落后于農村城市化進(jìn)程，從鎮、村、集體經(jīng)濟組織領(lǐng)導到一般村民仍固執地認為土地是他們的祖傳基業(yè)，他們理所當然地擁有集體土地的所有權、使用權和收益權，因而才會(huì )在經(jīng)濟利益的驅動(dòng)下，肆無(wú)忌憚地大建私房，過(guò)度提取土地收益。各級政府和有關(guān)部門(mén)也懷著(zhù)對農村特殊而復雜的心態(tài)，在政策制定和實(shí)施中對農村集體經(jīng)濟組織和農民一再遷就、退讓?zhuān)�致使土地違法違章開(kāi)發(fā)之風(fēng)愈演愈烈。

    三。村鎮建設與管理的應對策略應當看到，村鎮建設中存在的問(wèn)題不僅僅是一個(gè)土地管理與規劃的問(wèn)題，同時(shí)也是一個(gè)社會(huì )問(wèn)題、經(jīng)濟問(wèn)題、政治問(wèn)題，其根本的解決有賴(lài)于各級政府和各有關(guān)部門(mén)協(xié)調一致的綜合整治。

    針對目前村鎮建設中存在的問(wèn)題及其成因，可從思想觀(guān)念、土地產(chǎn)權、管理體制、經(jīng)濟發(fā)展模式、規劃編制與執行等方面建立加強村鎮管理的基本策略和操作機制。

    （一）思想觀(guān)念方面1.樹(shù)立可持續發(fā)展的觀(guān)念從可持續發(fā)展的戰略高度采取切實(shí)有效的措施，嚴格控制建設用地規模，集約開(kāi)發(fā)并合理利用土地資源，走內涵式集約化的發(fā)展道路。堅決清除把發(fā)展經(jīng)濟與合理利用土地割裂開(kāi)來(lái)的錯誤觀(guān)念和做法，杜絕土地開(kāi)發(fā)利用的短期行為。

    2.樹(shù)立城市觀(guān)念在區、鎮、村、農村集體經(jīng)濟組織以及村民心目中牢固樹(shù)立城市的觀(guān)念，從大局出發(fā)，從建設現代化新城鎮的高度出發(fā)，嚴格遵守城市規劃和土地管理制度。農村集體經(jīng)濟組織的各項活動(dòng)要納入城市化的軌道。

    （二）土地產(chǎn)權方面1.加速集體土地國有化進(jìn)程加快土地的國有化進(jìn)程，尤其是城市建設用地的國有化。唯有如此，才能從根本上消除分散、低效的土地開(kāi)發(fā)模式。在推行土地國有化進(jìn)程中，應該考慮到各區、鎮、村的實(shí)際，分輕重緩急、有計劃有步驟地展開(kāi)，與此同時(shí)，配套政策的研究與制訂工作也應緊緊跟上。對條件不成熟的集體土地實(shí)行保留征用制度，征用前仍由原單位按原用途使用，不得非法擅自合資、合作或轉讓。

    2.明晰土地產(chǎn)權關(guān)系以“明晰產(chǎn)權，明確權責”為目標，加緊制定和完善集體所有土地的規章制度，明確其規劃權、使用權、經(jīng)營(yíng)權、收益權等一系列權利與責任。

    引入西方“土地開(kāi)發(fā)權”的概念，解決城市化過(guò)程中規劃城鎮建設用地的開(kāi)發(fā)利用與農村土地集體所有制的矛盾。

    （三）管理機制方面1.各級黨委和政府要把城市規劃和土地管理列入重要議事日程，建立“黨委領(lǐng)導、政府實(shí)施、綜合治理”的規劃國土管理責任制。

    2.把是否遵守規劃國土有關(guān)法規及規定作為考核各級領(lǐng)導班子的重要內容。各區、鎮要逐級與上級政府鑒定規劃國土管理目標責任狀，實(shí)行規劃國土管理“一票否決”制度。

    3.建設土地和建筑違法違章行為的轄區及部門(mén)管理負責制。

    （四）布局形態(tài)方面村鎮建設應向空間聚集的方向發(fā)展。村鎮建設一定要樹(shù)立市域產(chǎn)業(yè)結構分區體系的概念，遵循城市總體規劃和次區域規劃所確定的城市功能組團布局結構的基本框架。

    1.對于城市化水平較市的鎮或村，應打破行政界線(xiàn)，樹(shù)立城市觀(guān)念，按城市分區或城市片區的要求統籌安排各類(lèi)用地，以鎮或城市功能片區為單位集中配置工業(yè)用地和住宅用地，調整建設用地結構，做到統一規劃、統一開(kāi)發(fā)，防止城市地區內的農村型土地利用方式，杜絕一戶(hù)一棟的建房模式，探討新的居住模式，促進(jìn)鄉村型居住形態(tài)向城市型居住形態(tài)過(guò)渡。

    2.對于遠離城市建設區的村莊，應采取必要的扶貧政策的同時(shí)，應嚴格劃定鄉村建設用地控制范圍，禁止鄉村建設進(jìn)一步蔓延和擴張，并整治、改造和合并鄉村居住點(diǎn)，改變零星、分散和相互混雜的鄉村建設布局形態(tài)，建立與城市化相適應的高效、集約的用地布局結構。

    3.對于那些生處于生態(tài)保護區內并對自然環(huán)境的保護構成威脅的村莊，則要堅決貫徹市委市政府“保護為主，異地發(fā)展”的原則，由政府采取行政手段，在一些發(fā)展條件較優(yōu)越的地區劃定新的發(fā)展區集中建設。

    （五）經(jīng)濟發(fā)展模式方面1.調整“三來(lái)一補”經(jīng)濟發(fā)展模式，削弱鎮、村及農村集體經(jīng)濟組織出租土地（或標準廠(chǎng)房）的市場(chǎng)需求，同時(shí)積極扶持地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展，培育土地經(jīng)濟以外的新的經(jīng)濟增長(cháng)點(diǎn)。

    2.政府牽頭建設暫住人口安置區，切斷農民私房出租的市場(chǎng)需求。

    3.要實(shí)現特區外農村真正意義上的城市化，就既要使當地村民真正轉為城市居民，也要使數倍于當地村民的暫住人口中的一部分真正轉為該鎮城市人口，吸引和鼓勵較高素質(zhì)的技術(shù)人員、企業(yè)管理人員、投資者以及其它村鎮發(fā)展需要的人才在這里扎根落戶(hù)，從而改變目前當地人與外地人“油水分離”的狀況，使之逐漸融合成當地的市民整體。

    （六）規劃編制與執行方面1.繼續完善規劃編制工作近幾年特區外的規劃編制主要集中在次區域層面，可操作性不強，難以指導具體的管理與決策。過(guò)去雖以鎮為單位編制過(guò)規劃，但大多深度不夠，也都未能通過(guò)審批。因此，未來(lái)特區外規劃編制的重點(diǎn)應放在分區規劃及法定圖則層次，加強規劃的可操作性。

    以總體規劃和次區域規劃確定的組團結構來(lái)編制分區規劃，必要時(shí)可打破鎮、村的行政界限，以加強組團內村鎮建設的協(xié)調管理。待條件成熟時(shí)可考慮對特區外圍行政區劃按城區的概念和規模進(jìn)行細分。

    2.引導各級政府和村民支持規劃（1）充分調動(dòng)地方政府和相關(guān)行政主管部門(mén)的積極性，使他們參與規劃的編制和實(shí)施，以減少規劃管理過(guò)程中的地方阻力。尤其在農村土地集體所有制條件下，取得鎮、村行政部門(mén)的支持是規劃實(shí)施的必要條件。

    （2）村鎮規劃直接涉及到村民的切身利益，因此應取得村民的支持與配合。規劃應通過(guò)多種方式征詢(xún)村民的意見(jiàn)，并在規劃中設身處地從村民的角度考慮未來(lái)村鎮發(fā)展的策略及其對服務(wù)設施的需求，以取得村民對規劃的支持。此外，為了使村民更好地理解和執行規劃，規劃管理部門(mén)還將專(zhuān)門(mén)編制通俗易懂規劃實(shí)施手冊，發(fā)放到村民手中，使其對建設管理程序一目了然，便于按章辦事。

    （3）責成基層規劃管理部門(mén)——管理所按照規劃制定實(shí)施保障措施，并實(shí)行規劃實(shí)施目標責任制，使規劃成為管理者、開(kāi)發(fā)者、以及村民之間的共同契約。

    結語(yǔ)如何在城市化進(jìn)程中加強對村鎮建設的控制與引導，以實(shí)現社會(huì )、經(jīng)濟和環(huán)境的可持續發(fā)展是目前應當重點(diǎn)研究的課題。我市村鎮規劃的實(shí)踐表明：（1）村鎮規劃管理的核心是土地管理，而現行的土地所有制的“雙軌制”及其與之緊密相關(guān)的鎮、村兩級行政體制是造成村鎮建設失控的根本原因；（2）建立與地方經(jīng)濟相適應的合理的產(chǎn)業(yè)結構是實(shí)現經(jīng)濟持續穩定發(fā)展以及農村城市化健康發(fā)展的前提；（3）對非建設用地的保護與控制是實(shí)現社會(huì )、經(jīng)濟與環(huán)境協(xié)調發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節；（4）高瞻遠矚同時(shí)又因地制宜地區別對待不同發(fā)展階段的村鎮問(wèn)題是始終不能放棄的基本原則；（5）以政府積極干預和引導的方式推動(dòng)村鎮建設盡快與城市化進(jìn)程同步是近期工作的主要手段；（6）建立科學(xué)的研究體系、民主的決策體系、高效的行政體系以及嚴密的法規體系是村鎮規劃得以有效實(shí)施的根本制度保障。

    參考文獻①深圳市城市規劃設計院：深圳市城市總體規劃，1996年，深圳；②王富海：經(jīng)濟體制轉型期的深圳總體規劃實(shí)踐，《城市規劃》1996年第6期③高煥喜：我國農村城市化問(wèn)題芻議，《中國農村經(jīng)濟》，1995年第2期④中國社會(huì )科學(xué)院財貿經(jīng)濟研究所：中國城市土地使用與管理，1994年⑤鄭重：探索農業(yè)現代化、工業(yè)化、城市化之路，改革，1995年第4期⑥韓亞珠，農村城市化道路的選擇，經(jīng)濟問(wèn)題，1995年第1期