「提要」：進(jìn)入90年代以來(lái)目前，我市建設已由新區開(kāi)發(fā)轉向新舊城區建設并重的階段，其中特區內15個(gè)工業(yè)區改造和調整時(shí)期，構成城市更新主要內容。由于這類(lèi)地區“舊”而不舊的特點(diǎn)，應不應該改？、值不值得改？如何操作？等一系列經(jīng)濟、社會(huì )問(wèn)題的研究和解決，直接關(guān)系到規劃的科學(xué)性和可行性。本文以八卦嶺片區改造規劃為例，對以上問(wèn)題作一探討。

    「關(guān)鍵詞」：舊區重建  土地征集  政策動(dòng)向  改造成本

    一、前言有人說(shuō)，深圳用10年時(shí)間建成了一座嶄新的城市，又用5年時(shí)間將其建成一個(gè)難以改造的舊城。這個(gè)說(shuō)法雖則偏激，卻在某種程度上反映了目前我市規劃和管理焦點(diǎn)和難題。�ミM(jìn)入90年代以來(lái)，以東門(mén)老街拆遷、上步工業(yè)區轉型和特區內舊村改造為標志，我市建設已由新區開(kāi)發(fā)轉向新舊城區建設并重的階段，市區重建（或稱(chēng)城市更新、舊城改造）被提到議事日程，并成為城市開(kāi)發(fā)建設的熱點(diǎn)。由于前一階段城市主要的精力放在新區拓展上，市區重建研究一直未得到應有的重視。在市場(chǎng)大潮的沖擊下，很多問(wèn)題還來(lái)不及循序漸進(jìn)、有條不紊地進(jìn)行研究，一些地區拆遷已經(jīng)匆匆上馬全面鋪開(kāi)。由于缺乏全面的考慮，改造中的社區往往成為新問(wèn)題區。東門(mén)老街改造應該是最值得我們借鑒的一例。��從1993年開(kāi)始，有關(guān)部門(mén)將東門(mén)老街12.8萬(wàn)m2地區劃分為大小不等的若干地塊，交由不同開(kāi)發(fā)商自行拆遷改造。由于缺乏統一的籌劃，至今改造還局限在有利可圖的各個(gè)商場(chǎng)單體獨立改造上，急需更新改造的基礎設施難以推進(jìn)，加上開(kāi)發(fā)商各家風(fēng)格不一，工程進(jìn)度不一，長(cháng)時(shí)期以來(lái)東門(mén)成了臟亂差集中地區，顧客群體從最高峰40萬(wàn)人下降到25萬(wàn)左右，商業(yè)競爭力和吸引力受到明顯的影響。更令人憂(yōu)慮的是，1999年所有單體改造全部完成后，將有近100 萬(wàn)m2商場(chǎng)面積進(jìn)入房地產(chǎn)市場(chǎng)，而東京最大的商業(yè)中心區（包括銀座-東京站一帶兩個(gè)一級商業(yè)中心地）營(yíng)業(yè)面積僅60萬(wàn)m2，北京西單營(yíng)業(yè)面積也只有32萬(wàn) m2.相比下，東門(mén)商場(chǎng)改建總量遠超出實(shí)際需求，無(wú)論是對周?chē)�片區市政設施還是全市房地產(chǎn)市場(chǎng)，其影響是長(cháng)久和深遠的。有專(zhuān)家說(shuō)：“東門(mén)改造將是一鍋煮不熟的夾生飯”，也有專(zhuān)家說(shuō)“東門(mén)改造使深圳永遠沒(méi)有了自己的歷史［1］��。�スP者認為，以上問(wèn)題出現固然與目前不規范市場(chǎng)經(jīng)濟負面影響有關(guān)，但與我們規劃對經(jīng)濟和社會(huì )問(wèn)題研究缺乏足夠的重視也不無(wú)關(guān)系。市區重建歷來(lái)是城市建設中最復雜、涉及面最廣的社會(huì )工程，有著(zhù)極強的政策性。成功改造規劃不僅要綜合考慮配套政策法規、拆遷補償組織管理和資金籌措等固有的模式的變革，更要解決計劃經(jīng)濟向市場(chǎng)經(jīng)濟轉軌期所面臨的市場(chǎng)競爭與政府調控、速度與標準、更新與變化、近遠期協(xié)調、社會(huì )經(jīng)濟和環(huán)境效益統一等一些復雜的”技術(shù)“和”非技術(shù)“矛盾。 �ツ壳�，特區內15個(gè)工業(yè)區不同程度進(jìn)入改造和調整時(shí)期，構成深圳市區重建的主要內容。加深相關(guān)的經(jīng)濟和政策問(wèn)題的研究對于城市更新工作健康發(fā)展有著(zhù)重要的現實(shí)意義。這是因為，這類(lèi)舊區重建的”舊“，含義已與傳統概念有很大差別。它不是指建筑質(zhì)量、環(huán)境景觀(guān)、交通和市政設施較差，到了難以為繼的地步，而是工業(yè)區本身的功能和性質(zhì)”陳舊“，確切地說(shuō)上這些功能和性質(zhì)不能適應隱含在現時(shí)地域空間之下的”地利“的變化。由于改造對象一般都質(zhì)量結構完好，市區重建規劃的建設性和破壞性可能是并存的。筆者就八卦嶺片區改造規劃談?wù)剬ζ渲猩鐣?huì )和經(jīng)濟問(wèn)題的認識，并清大家指教。��

    二、 問(wèn)題的提出1、 概況�グ素詭X工業(yè)區是1986年經(jīng)濟特區確定建設的15個(gè)標準加工工業(yè)區之一。在1994年以前，區內有近500家企業(yè)（其中有20家擁有自己的物業(yè)），就業(yè)人數最高達9萬(wàn)人，是特區成長(cháng)時(shí)期經(jīng)濟增長(cháng)的重要支撐點(diǎn)。近年來(lái)，城市高速成長(cháng)和快速拓展，使該地段區位由原來(lái)城市“邊緣地帶”迅速成為城市核心部位，也使區內企業(yè)面臨著(zhù)生產(chǎn)成本急升和工業(yè)效益下降等問(wèn)題。在效益普遍不理想的狀況下，工業(yè)外遷和將空置廠(chǎng)房改作商業(yè)、辦公等用途，就成為企業(yè)擺脫困境的一條有效快捷途徑。�ソ刂沟�1996年底，八卦嶺工業(yè)區188幢總建筑面積約164萬(wàn)平方米的建筑物中，涉及改變商業(yè)辦公功能的有60幢，建筑面積約21萬(wàn)平方米。其中的65%是未經(jīng)規劃國土部門(mén)批準擅自改變功能。��2、矛盾和沖突�タ陀^(guān)的說(shuō)，以上改造行為是在市場(chǎng)機制作用下自發(fā)進(jìn)行的，缺乏明確的政策導向和控制管理手段，具有很大的盲目性。它的弊端不僅是帶來(lái)了諸如交通擁擠、配套設施不足等問(wèn)題，更為嚴重的是造成了國有資產(chǎn)（土地收益）的變相流失。有鑒于此，管理層面認為必須制止改變功能行為，并要求以改造為住宅區的發(fā)展目標，制定片區的改造規劃。�サ�是，企業(yè)對此卻有不同的認識和反應。在我們的調查中，50%的業(yè)主有改變建筑物功能的愿望和要求，但絕大部分對改為居住難以接受。這是因為現有的標準廠(chǎng)房，可以通過(guò)進(jìn)行內外裝修改變?yōu)樯虡I(yè)、辦公、娛樂(lè )等，惟獨不能直接改為居住用途，除非將只有10多年樓齡的廠(chǎng)房拆除，這會(huì )帶來(lái)改造成本和風(fēng)險劇增，對整個(gè)社區的環(huán)境和交通也有很大影響。但是，商業(yè)、辦公、娛樂(lè )的發(fā)展是必須借助于一定規模居住人口和經(jīng)濟活動(dòng)量的支撐，不可能無(wú)限發(fā)展，因而廠(chǎng)房的改性也有一個(gè)限度，這使企業(yè)也處于很為難的境地。

    三、應該不該？——對計劃和市場(chǎng)沖突的思考��實(shí)質(zhì)上，處理以上局部地塊企業(yè)個(gè)體經(jīng)營(yíng)行為與規劃管理層面行為的矛盾，在宏觀(guān)或更深層面上，是如何協(xié)調市場(chǎng)經(jīng)濟和城市規劃關(guān)系的問(wèn)題。�ピ谑袌�(chǎng)經(jīng)濟中，工業(yè)區改造最終靠企業(yè)（業(yè)主）完成。作為獨立預算的經(jīng)營(yíng)實(shí)體，追逐利潤最大化是企業(yè)行為準則，這是規劃必須尊重和服從原則之一。但是，價(jià)值規律也決定了市場(chǎng)行為的盲目和天然的缺陷，最直觀(guān)的表現就是市場(chǎng)不能有效地預測經(jīng)濟的長(cháng)期發(fā)展方向，從而使得經(jīng)濟發(fā)展從無(wú)序走向有序所需的社會(huì )成本很大。這就要求城市規劃必須注重研究市場(chǎng)，把握市場(chǎng)，在順應市場(chǎng)規律的基礎上，通過(guò)有效的規劃手段和經(jīng)濟手段引導市場(chǎng)，幫助企業(yè)克服盲目性使其既能創(chuàng )造經(jīng)濟效益，又有利城市整體發(fā)展。�ヒ虼�，我們以對全市房地產(chǎn)市場(chǎng)研究為突破口，在深入分析工業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的轉換關(guān)系和城市發(fā)展對該片區要求上。確定片區改造方向近期以工貿辦公為主，遠期發(fā)展居住為主的綜合區。研究的主要結論為：��1、特區工業(yè)生產(chǎn)成本的上升、經(jīng)濟政策的調整以及第三產(chǎn)業(yè)較工業(yè)要高的物業(yè)收益，與八卦嶺所處的位置相互作用，使調整功能成為一種客觀(guān)必然。這是不以人的意志為轉移的。��  2、八卦嶺片區在現時(shí)和未來(lái)都不具備發(fā)展為專(zhuān)業(yè)市場(chǎng)或片區零售商業(yè)中心的區位。而且目前特區商業(yè)樓宇空置率高達70%，過(guò)多的商場(chǎng)建設造成了這兩年零售服務(wù)業(yè)滑坡。從1994年至今，特區內已有15家大型商場(chǎng)倒閉。如果以上步工業(yè)區為代表的大量廠(chǎng)房改為商業(yè)， 可能會(huì )因其租金低廉進(jìn)一步打擊原有和新建大批商業(yè)樓宇。在這種情況下，應嚴格限制本區盲目改為大型零售商業(yè)用途；��3、目前全市商業(yè)寫(xiě)字樓總體上嚴重過(guò)剩，但是市場(chǎng)細分結果顯示，中低檔次的商業(yè)寫(xiě)字樓特別是直接服務(wù)于工業(yè)“總部”式辦公樓相對緊張，在補交地價(jià)的前提下，應允許廠(chǎng)房直接改為辦公用途。��4、在片區周邊的園嶺、白沙嶺、泥崗村等住宅區形成規模的情況下，八卦嶺工業(yè)區的住宅開(kāi)發(fā)有良好的形象和氛圍。從城市發(fā)展策略角度，八卦嶺工業(yè)區住宅建設也有助于羅湖區居住人口疏散。

    四、值不值得？——社區利益和按商業(yè)原則開(kāi)發(fā)的平衡理論上說(shuō)，類(lèi)似八卦嶺工業(yè)區的改造，由于不存在著(zhù)提供重建樓宇給受影響住宅的業(yè)主問(wèn)題，改造的贏(yíng)利和回報是相對豐厚的，但是，根據規劃，以住宅為主的改造方案將拆除工業(yè)廠(chǎng)房面積893897m2，改造工業(yè)用地406317m2；提供居住用地339088m2，提供新建高層住宅面積1017264m2.該方案涉及到近300家企業(yè)的搬遷和15家業(yè)主的利益問(wèn)題，投入資金和工程量巨大，必須靠政府、企業(yè)、私營(yíng)機構共同完成。�ド鐣�(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制的目標使市區重建的工作實(shí)際上逐步由單純強調社會(huì )效益向三大效益結合轉化。而今，城市更新一大變化在于政府有關(guān)部門(mén)不再是建設的主體，而是通過(guò)政策來(lái)調控，靠業(yè)主或其它開(kāi)發(fā)企業(yè)甚至社會(huì )團體來(lái)操作改造項目，資金的籌集和運轉都由具體的經(jīng)濟實(shí)體來(lái)謀劃。因此，對于改造項目來(lái)說(shuō)，它必須有利可圖，最起碼是收支相抵才有啟動(dòng)的可能，事實(shí)上，經(jīng)濟、社會(huì )和環(huán)境三大效益的相協(xié)調成為改造的基本目標，而經(jīng)濟效益的多寡往往又成為促使某一經(jīng)濟實(shí)體參與改造的關(guān)鍵所在。�グ素詭X工業(yè)區以居住為主的綜合區的改造方案，不僅意味著(zhù)業(yè)主損失廠(chǎng)房物業(yè)殘值，也意味著(zhù)損失了工業(yè)廠(chǎng)房租金和租賃毀約費用，機會(huì )成本大大增高，除非能爭取到很高的容積率確認能有可靠和可觀(guān)的利潤回報，否則業(yè)主或開(kāi)發(fā)商是不會(huì )輕易按照規劃設想運行的。但是過(guò)高的容積率必然會(huì )損害社區的環(huán)境利益。如何在保護社區利益和按商業(yè)原則開(kāi)發(fā)之間求得平衡，是規劃最基本的也是最關(guān)鍵的問(wèn)題。��協(xié)調這一矛盾，我們認為可以通過(guò)對具體方案從開(kāi)發(fā)商和政府兩個(gè)角度衡量，進(jìn)行“成本-收益”經(jīng)濟分析。測定在給定的規劃設計條件下的企業(yè)盈利水平和政府財政平衡能力，并綜合比較各種方案的經(jīng)濟、社會(huì )和環(huán)境效益結合的情況。以此為基礎，制定科學(xué)可行方案。

    1、從開(kāi)發(fā)商角度來(lái)衡量：由于改造項目是按商業(yè)開(kāi)發(fā)原則進(jìn)行，因而“成本-收益”經(jīng)濟分析應該按一般的房地產(chǎn)估價(jià)程序進(jìn)行。由于市區重建的特殊性，作為財務(wù)預算的真實(shí)成本費用，應包括：

    �ァ裎镔|(zhì)成本：補交地價(jià)、建安費、管理費、綜合配套費、利息、房地產(chǎn)稅費等��

    �ァ駲C會(huì )成本：物業(yè)殘值損失、租金損失

    �ァ褚馔獬杀荆河捎谑袇^重建的時(shí)間較長(cháng)，不可預見(jiàn)因素多，市場(chǎng)的多變往往導致實(shí)際發(fā)生的成本或收益偏離預算情況。

    2、從政府角度來(lái)衡量：本區由于功能改變，必須增加大量的生活配套設施，改造現有的市政管網(wǎng)及設施。收回的補交地價(jià)，是否抵消以上市政投資費用，政府在財政收支上是否能達到平衡是衡量“值不值得”一個(gè)重要的因素。此外市區重建投資規模大、建設周期長(cháng)，面臨各種難以預見(jiàn)的因素，實(shí)際運作中談判、收購、拆遷、建設發(fā)生的時(shí)間成本、心理成本和環(huán)境成本是否為開(kāi)發(fā)商、政府和社區接受，也是非常關(guān)鍵的問(wèn)題。對于政府而言，從社會(huì )、環(huán)境就財政角度考慮，改造的成本可以量化為：��

    �ァ窕�礎設施成本：生活配套設施和市政、綠化配套投資��

    �ァ袷召彸杀荆河捎诎素詭X地區生活配套用地非常困難， 中小學(xué)用地必須依靠政府收購業(yè)主土地改建來(lái)解決。

    �ァ癍h(huán)境成本：由于建設周期長(cháng)，社區可能長(cháng)時(shí)間處于一種混亂局面，從而使片區甚至整個(gè)城市運作成本增加（交通堵塞等）。��

    �ァ駮r(shí)間成本：由于以上原因和土地產(chǎn)權分散等因素， 改造中談判、拆遷、建設過(guò)程將可能是艱難和曠日長(cháng)久，對于這部分成本應設不可預見(jiàn)成本系數考慮。��

    五、如何運作？——對運作模式和政策動(dòng)向的評價(jià)�ヒ恢币詠�(lái)，由于產(chǎn)權的分散，開(kāi)發(fā)商物業(yè)收購工作非常困難，深圳舊區重建始終處于“零敲碎打”式的機制和模式。從東門(mén)改造情況來(lái)看，由于開(kāi)發(fā)改造零敲碎打地進(jìn)行，社區在相當長(cháng)的一個(gè)時(shí)間內處于一種混亂局面， 改善環(huán)境的各種配套工程很難順利進(jìn)行， 社區付出的環(huán)境成本很高，最后甚至有違改造的初衷。反過(guò)來(lái)， 業(yè)主的銷(xiāo)售收入最終也會(huì )因公共和市政環(huán)境得不到改善而使下降，于業(yè)主和于社區都不利。�グ素詭X工業(yè)區總面積108公頃，是東門(mén)改造面積的10倍。如果還因循以原業(yè)主拆遷改造為主的“自主開(kāi)發(fā)”方式，效果可能是適得其反。因此我們建議由政府委托一家或幾家企業(yè)進(jìn)行物業(yè)收購、全面開(kāi)發(fā)的“統一改造”。但是“統一改造”模式在實(shí)際操作時(shí)預計會(huì )遇到一些困難。最突出是物業(yè)收購。��嚴格意義上講，市區重建是城市土地的再開(kāi)發(fā)，之所以對開(kāi)發(fā)者有巨大的吸引力，是隱含在物業(yè)之下的豐厚“地利”。由于八卦嶺地區交通、生活服務(wù)設施相對齊全，享有較強的集聚效應，保值增值潛力巨大，與郊區土地的經(jīng)濟價(jià)值有天壤之別，區內業(yè)主都把籌碼壓在土地升值所帶來(lái)巨額的回報上。在這種情況下，要讓業(yè)主以工業(yè)用地的樓面地價(jià)將土地出讓給政府或開(kāi)發(fā)商，業(yè)主在心理上是不能接受的。據調查了解，目前物業(yè)收購的樓面地價(jià)市場(chǎng)行情為2000元/m2左右， 是理論上的5倍。當然政府有權強制性按工業(yè)用地的樓面地價(jià)收回土地， 但工作量和難度是十分巨大的。屆時(shí)，巨額的收購成本有可能使得“統一改造”模式的最后的回報率很低。�ソ�(jīng)測算在目前允許的容積率下，“統一改造”模式綜合利潤率為12%，如果由于各種難以預見(jiàn)的因素使得成本增加10%或者銷(xiāo)售物業(yè)收入減少10%，利潤率只有2%-8%，對開(kāi)發(fā)商吸引力不大。因此建議政府：��1.減免部分地價(jià)， 分析表明政府可能在財政收支平衡上有5.26億元的結余，如果免收這一數目的地價(jià)， 開(kāi)發(fā)商的盈利水平可以達到20%以上， 并獲得較好的抗風(fēng)險能力。��2.或者成立類(lèi)似香港土發(fā)公司半官方半民間的開(kāi)發(fā)機構， 由該機構進(jìn)行物業(yè)收購前的談判和前期工作， 之后向開(kāi)發(fā)商進(jìn)行熟地轉讓?zhuān)?幫助開(kāi)發(fā)商減少開(kāi)發(fā)成本和克服物業(yè)收購的重重障礙。��

    3.強調市區重建的政府行為性，強制落實(shí)公共市政配套設施。

    后記：本文完成之際，驚聞?dòng)蟹康禺a(chǎn)商欲拆紅荔村改高層之事，在我們這個(gè)只有十幾年歷史的家園，舊區重建建設性和破壞性實(shí)際上是并存的，該不應該改？值不值得改？可不可能改？實(shí)在是值得我們規劃工作者思考。�お�

    參考文獻：1、胡寶哲：“經(jīng)濟高速發(fā)展期城市結構形態(tài)極其變化”，《世界建筑》1/94��2、董衛，“北京危舊房改造中土地使用方面一些問(wèn)題的研究”，《建筑學(xué)報》2/98��3、陳偉新，“深圳工業(yè)區持續發(fā)展與規劃的幾點(diǎn)思考”，《中外房地產(chǎn)導報》1/97