中國在水土保持方面的努力由來(lái)已久，但將水土保持與調整農業(yè)生產(chǎn)結構、扶貧以及全社會(huì )的可持續發(fā)展聯(lián)系起來(lái)則是新近的創(chuàng )舉。在長(cháng)江上游和黃河中上游地區實(shí)施退耕還林還草工程即是這樣一種創(chuàng )舉。

　　兩個(gè)重大的事件成為這一工程的導火索。一是1997年的黃河斷流，一是1998年的長(cháng)江洪水。

　　1997年的黃河斷流累計267天，創(chuàng )歷史最高記錄，給下游的工農業(yè)重要省份山東省造成了嚴重的經(jīng)濟損失。黃河斷流的原因眾說(shuō)紛紜，當年天旱肯定是重要原因。但一些專(zhuān)家指出，黃河中上游灌溉農業(yè)過(guò)度發(fā)展可能是最主要的因素。

　　1998年的長(cháng)江洪水奪取了許多生命，并造成重大的社會(huì )財富損失。災后反思，人們開(kāi)始把目光轉向長(cháng)江中上游已遭到嚴重破壞的天然林資源。一時(shí)間，西南部省份紛紛宣布森林禁伐。天然林保護工程也由此啟動(dòng)。隨后，更多的證據表明，在長(cháng)江、黃河中上游的陡坡地上的農業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)是導致水土流失的更重要的原因。1999年秋天，朱镕基總理在考察了西部六省的有關(guān)情況后，提出了退耕還林還草的主張。隨后，四川、甘肅和陜西三省率先開(kāi)始退耕還林還草試點(diǎn)。2000年，經(jīng)國務(wù)院批準，退耕還林還草工程在全國13�。ㄊ校�，174個(gè)縣展開(kāi)試點(diǎn)。

　　退耕還林還草工程

　　退耕還林還草工程的目標，是要將長(cháng)江上游、黃河中上游地區水土流失嚴重的坡耕地上的農業(yè)生產(chǎn)停止下來(lái)，代之以林草植被的恢復，以實(shí)現西部地區生態(tài)環(huán)境的改善，農業(yè)經(jīng)濟結構的調整和全社會(huì )的可持續發(fā)展。

　　退耕還林還草工程的對象是被開(kāi)墾的陡坡地。據目前的統計，全國25度以上的坡耕地共9100萬(wàn)畝，西部地區占70％以上。兩年來(lái)，在退耕還林還草工程的實(shí)施過(guò)程中，人們開(kāi)始注意到，實(shí)際已開(kāi)墾和耕種的陡坡地面積要遠大于統計上顯示的數據。

　　在退耕還林還草工程實(shí)施的過(guò)程中，國家推出的主要政策措施包括：

　�。�1）向退耕戶(hù)無(wú)償提供糧食。目前實(shí)施的標準依流域劃分，長(cháng)江上游地區每畝地每年補助原糧300斤，黃河上游地區每畝地每年補助原糧200斤。每斤糧食按0.7元折算，由中央財政承擔。

　�。�2）向退耕戶(hù)提供現金補貼。在補貼年限內，現金補貼標準按每畝退耕地每年補助　20元安排，用于補貼農民的醫療、教育等方面的必要的開(kāi)支。

　�。�3）向退耕戶(hù)無(wú)償提供種苗。退耕還林（草）所需種苗，由林業(yè)部門(mén)負責組織供應。經(jīng)費標準是每畝地50元。

　�。�4）實(shí)行個(gè)體承包。

　�。�5）實(shí)行“退一還二、還三”甚至更多，即農民除了負責每退一畝耕地造林，還要承擔兩畝或兩畝以上宜林荒山荒地造林種草任務(wù)。

　�。�6）實(shí)行報賬制，即農戶(hù)按規定數量和進(jìn)度進(jìn)行退耕還林（草），林業(yè)部門(mén)組織檢查驗收退耕還林（草）的進(jìn)度、質(zhì)量及管護情況，農戶(hù)憑發(fā)放的退耕任務(wù)卡和驗收證明，按報賬制辦法領(lǐng)取糧食和現金補助。

　　退耕還林還草工程的計劃實(shí)施期為2000—2010年。其中，2000年和2001年是試點(diǎn)階段。2000年試點(diǎn)計劃任務(wù)為退耕還林（草）564.9萬(wàn)畝、宜林荒山荒地造林701.3萬(wàn)畝，實(shí)際完成退耕還林（草）573萬(wàn)畝、宜林荒山荒地造林672.9萬(wàn)畝，分別占計劃任務(wù)的101.4％和96％。2001年國家下達退耕還林（草）計劃任務(wù)630萬(wàn)畝、宜林荒山荒地造林845萬(wàn)畝。到2001年底，已完成退耕地還林（草）598.4萬(wàn)畝、宜林荒山荒地造林729.2萬(wàn)畝，分別占計劃任務(wù)的95.8％和86.3％。加上1999年四川、陜西、甘肅三省經(jīng)國家確認完成退耕還林還草面積572.2萬(wàn)畝、宜林荒山荒地造林99.7萬(wàn)畝，三年退耕地還林還草已達到1743.6萬(wàn)畝、宜林荒山荒地造林1501.8萬(wàn)畝。

　　1999年、2000年和2001年共安排資金36.5億元，其中種苗補助約6.2億元、糧食和現金補助30.3億元。所需種苗補助，由中央國債專(zhuān)項建設資金安排；所需糧食折算現金和現金補助資金來(lái)源為財政部撥款。（國家發(fā)展計劃委員會(huì )、國務(wù)院西部地區開(kāi)發(fā)領(lǐng)導小組辦公室文件，2001）。

　　政策實(shí)施情況

　　群眾熱烈響應

　　有兩個(gè)方面的信息能夠反映退耕還林還草政策受歡迎的程度。首先，受調查的農戶(hù)對此政策表示歡迎。在我們案例調查組所到的7個(gè)縣里，5個(gè)縣愿意參加退耕還林還草工程的農戶(hù)超過(guò)90％。

　　地方政府也普遍對此工程持相當積極的態(tài)度。一個(gè)重要的標志是，基本上所有地區安排的退耕地數量都達到或超過(guò)計劃下達的數量。盡管如此，國家林業(yè)局項目主管部門(mén)仍不停收到各地要求增加指標和調整補貼兌現規模的要求。這有一個(gè)工作方面的原因。多數地區退耕的工作早于計劃下達的時(shí)間，因此退耕指標的安排有一定的盲目性。案例調查縣實(shí)際完成數與計劃完成數有較大差異。從各省統計來(lái)看，超計劃完成的情況還要多一些。超計劃完成任務(wù)意味著(zhù)國家面臨超計劃的資金要求，產(chǎn)生新的財政負擔和政府取信于民的問(wèn)題。但與某些項目上地方政府和老百姓消極怠工的現象相比，現在的過(guò)度熱情應該說(shuō)是令決策者感到欣慰的事。

　　為什么基層政府和農民會(huì )踴躍參與退耕還林還草的項目呢？一個(gè)最顯而易見(jiàn)的原因是中央政府提供了慷慨的物質(zhì)條件。從表1可以看出，在大多數案例調查縣，退耕地塊正常年份的糧食年產(chǎn)量低于相應的糧食補貼標準。如果以土地的凈產(chǎn)出作為農民決策依據，現在的補貼標準相當實(shí)惠，難怪農民會(huì )蜂擁而至。從另一方面，我國西北多數地區已經(jīng)連續3、4年干旱，有些地區土地近乎絕產(chǎn)，農民口糧、地方財政均已開(kāi)始出現危機。在這種情況下，實(shí)行退耕還林還草工程就像一個(gè)應急救援工程。國家選擇了非常恰當的時(shí)機推行新的農業(yè)政策，使阻力大減，效益倍增。

　　退耕還林還草工程可以說(shuō)是中央領(lǐng)導振臂一呼，基層干群應者云集。陜西、甘肅、四川三省于1999年率先啟動(dòng)退耕還林還草工程，而國家計劃于2000年3月以后才正式下達，超標完成近一倍的任務(wù)量。計劃下達后，各地為趕在造林季節內完成造林任務(wù)，基層政府出動(dòng)大量干部，吃住在退耕點(diǎn)，動(dòng)員、督促和指導退耕工作，保證退耕任務(wù)的按時(shí)完成。應該說(shuō)，這次退耕還林還草工程在基層的實(shí)施多數是嚴格高效的。許多地方在未得到國家計劃前即開(kāi)展了退耕，更證明對工程的接受和認可超過(guò)以往。但是，工程的實(shí)施帶有過(guò)多的計劃經(jīng)濟色彩，從高層動(dòng)員到基層實(shí)施過(guò)于倉促，必然地產(chǎn)生了一些問(wèn)題：論文退耕還林還草的可持續發(fā)展問(wèn)題。

　�。�1）計劃和實(shí)際退耕行動(dòng)在時(shí)間和數量上脫節，導致政策兌現的困難。這個(gè)問(wèn)題在較早啟動(dòng)退耕的陜西省比較突出。由于先于國家計劃實(shí)施退耕，且退耕面積大，許多參與退耕的農戶(hù)難以列入享受政策補貼的范圍，給項目的可持續性帶來(lái)隱患。截止到2001年春季，安塞縣兩年來(lái)已退耕的土地只有30％多一點(diǎn)得到認可，獲得補貼。其余近70％的退耕地仍在爭取認可的過(guò)程中。

　�。�2）技術(shù)準備不足，影響退耕還林還草工程質(zhì)量。許多獲得退耕還林還草任務(wù)的地方不是傳統林區，缺乏造林經(jīng)驗和必要的技術(shù)儲備。另外，突如其來(lái)的造林任務(wù)增加了種苗需求，造成供給缺口。許多地方不得不去很遠的地方采購種苗，這樣得到的種苗質(zhì)量參差不齊。劣質(zhì)種苗加上技術(shù)準備的不足，對造林質(zhì)量產(chǎn)生很大影響。在我們所調查的幾個(gè)案例縣，初次造林的成活率很低，多在20％-50％之間，普遍需要補植才能達到合格率標準。

　�。�3）工程實(shí)施速度快，要求高，政治風(fēng)險大，可能造成工程實(shí)施的結果背離初衷。實(shí)行退耕還林還草的目的，是通過(guò)改變陡坡地的經(jīng)營(yíng)方式減少水土流失，同時(shí)增加農民收入，為耕耘陡坡地的貧苦農民提供一個(gè)改善環(huán)境和產(chǎn)業(yè)結構的機會(huì )。這個(gè)政策目的下的退耕還林還草項目，似應側重選擇位置偏遠、水土流失嚴重地區、耕種陡坡地的低收入農民為對象。調查結果顯示，相當多的地方在選擇地片時(shí)，偏向于選擇靠近公路的土地。這種情形西南似乎更嚴重一些，靠近公路的農戶(hù)比例超過(guò)70％。在這里，便于檢查驗收的考慮顯然占據了重要的成分。

　　已退耕的土地中，有相當多的地不是計劃中的陡坡地。在西北地區將15度以上的地列為陡坡，在西南地區將25度以上的地列為陡坡地。我們發(fā)現，有的地方退耕地中的絕大多數是坡耕地；在參與退耕的農戶(hù)的剩余土地中，卻保留了相當多的陡坡地。這種土地選擇的特征反映了兩個(gè)問(wèn)題：規劃強調集中聯(lián)片；地塊分配受非生態(tài)因素影響。

　　不同部門(mén)反應不同

　　退耕還林還草工程是以林業(yè)部門(mén)為主導展開(kāi)的。國家林業(yè)部門(mén)制訂規劃，負責項目的監測和管理。各地在實(shí)施過(guò)程中雖一般都有一個(gè)以政府首長(cháng)掛帥的領(lǐng)導小組，但只是為了提高項目的權威性。林業(yè)部門(mén)仍然扮演著(zhù)具體管理和技術(shù)保障的角色。傳統上參與水土保持工作較多或受影響較大的部門(mén)，如水利、農業(yè)和畜牧，在退耕還林還草工作中被甩在了一邊。事實(shí)上，我國已經(jīng)在各個(gè)部門(mén)的努力下，進(jìn)行了長(cháng)達半個(gè)世紀的水土保持工作。積累了大量流域治理的經(jīng)驗和模式，也已經(jīng)投入了大量的人力和物力。好多地方已經(jīng)初見(jiàn)成效。從邏輯上，退耕還林還草工作應是上述工作的延續而不是替代。過(guò)去各部門(mén)積累的知識和經(jīng)驗，以及已有的工作基礎應得到充分利用。目前這種各部門(mén)協(xié)作的局面還遠遠沒(méi)有形成，有可能造成知識積累的浪費和投資效率的損失。

　　工程實(shí)施及政策的初步影響

　　退耕還林還草工程的實(shí)施帶來(lái)的最直接影響就是耕地數量的減少。西北地區的案例縣退耕前人均耕地面積為5畝~6畝，退耕后仍為2.5畝-3.5畝。西南地區的案例縣退耕前人均耕地面積在1.5畝-2.5畝之間，退耕后降為0.35畝-1.02畝。

　　結構調整的信號之一，應是農業(yè)生產(chǎn)收入與非農業(yè)生產(chǎn)收入比例的變化。如果這種調整在發(fā)生，則應該看到農業(yè)生產(chǎn)收入的比例呈下降的趨勢。而事實(shí)是，在案例縣，農業(yè)收入的比例變化很不一致。有的案例縣農業(yè)生產(chǎn)收入是減少的，而有的則是增加的。補貼兌現程度可能扮演了主要的角色。在補貼兌現好的地方，農民農業(yè)生產(chǎn)收入的比例就會(huì )顯示減少，兌現稍遲緩的地方，農業(yè)生產(chǎn)收入比例就可能沒(méi)有減少甚至增加。

　　結構調整信號之二，是非農就業(yè)收入的變化。政策制訂者希望看到由退耕而閑置的農業(yè)勞動(dòng)力可以被城鄉間的勞動(dòng)力市場(chǎng)所吸納。在物價(jià)、工資相對穩定的情況下，非農就業(yè)收入的比例變化反映了這種就業(yè)結構調整的現實(shí)程度。令人欣慰的是，案例縣退耕戶(hù)的非農就業(yè)收入均在增加，證明存在著(zhù)就業(yè)結構靈活調整的潛力。

　　盡管如此，案例縣退耕農戶(hù)家庭的收入來(lái)源中，農業(yè)生產(chǎn)的收入仍居主導地位。

　　在目前特定的政策框架里，一個(gè)重要的考慮是工程的實(shí)施會(huì )不會(huì )給當地農業(yè)經(jīng)濟帶來(lái)負面的影響，會(huì )不會(huì )給糧食市場(chǎng)帶來(lái)沖擊，從而降低未參加退耕的土地的收益和未參加退耕的農民的收入水平。這種影響的大小和顯著(zhù)性取決于：

　�。�1）糧食補貼的到位是否增加了當地糧食的總供給水平；

　�。�2）當地糧食生產(chǎn)商品化的程度。如果糧食商品化程度很低，即使糧食供給總量有所增加，也不會(huì )對糧價(jià)產(chǎn)生明顯的影響。如果糧食商品化程度較高，但每畝補貼普遍低于當地糧食產(chǎn)量水平，也不會(huì )帶來(lái)糧價(jià)下跌。如果糧食商品化較高而補貼每畝高于當地糧食的產(chǎn)量水平，則由于糧食供給水平的提高糧價(jià)會(huì )有所下跌，從而使未退耕土地的收益和未退耕農戶(hù)的農業(yè)收入下降。

　　從我們的案例調查縣的情況來(lái)看，多數退耕地的產(chǎn)量都低于國家對應于各地的糧食補貼標準。而各縣農戶(hù)在不同程度上都有相當比例的糧食是用于銷(xiāo)售的（表4中銷(xiāo)售糧與自用糧的對比，糧食銷(xiāo)售收入占總收入的比例等）。因此退耕項目中采用糧補的方法可能會(huì )對未退耕土地的收益以及未參加退耕的農戶(hù)的農業(yè)收入產(chǎn)生負面影響。在目前工程的實(shí)施范圍里，多數地區屬于這種情況。

　　需要關(guān)注的問(wèn)題

　　經(jīng)過(guò)1999年到2001年3年的試點(diǎn)，退耕還林還草工程已經(jīng)涉及20個(gè)�。ㄊ�、區）、400個(gè)縣、5700個(gè)鄉鎮、2.7萬(wàn)個(gè)村、410萬(wàn)農戶(hù)、1600萬(wàn)農民。從2002年始，該工程正式啟動(dòng)（周生賢，2002）。目前，工程規劃仍待批準，但2002年已經(jīng)安排的退耕任務(wù)已達到3000萬(wàn)畝，遠遠超過(guò)三年前工程試點(diǎn)開(kāi)始時(shí)政府部門(mén)對工程發(fā)展的預計。新的規劃有可能大大突破最初制訂的到2010年累計退耕1.1億畝的規模。

　　工程的進(jìn)展異乎尋常地順利。從政府有關(guān)部門(mén)的核查情況來(lái)看，工程實(shí)績(jì)也相當令人滿(mǎn)意。但退耕還林還草究竟能否變成一個(gè)可持續的事業(yè)，仍然存在一些疑問(wèn)，有一些值得討論的問(wèn)題。

　　第一，退耕還林還草未有成功的先例可循。因此，工程的長(cháng)期風(fēng)險很大。自80年代始，全國各地為改善嚴重水土流失的情況，進(jìn)行了許多類(lèi)似的嘗試，有得到大力宣傳的典型，但最后均以農民毀林復耕而告終。是什么理由使人相信這次的大范圍實(shí)施會(huì )格外成功呢？目前的退耕還林還草工程的確在補貼標準和年限上都超過(guò)以往任何一次，但在思路上和技術(shù)路線(xiàn)上并沒(méi)有真正的創(chuàng )新。前三年的試點(diǎn)雖進(jìn)展順利，但還不足以表明今后將一帆風(fēng)順。試點(diǎn)的作用只有在補貼停止后若干年才能體現出來(lái)。決策者顯然沒(méi)有這樣的耐心，因而也就置整個(gè)工程項目于非常大的風(fēng)險之中。

　　第二，采取何種方式換取農民采用有利于環(huán)境的土地利用方式尚待探討。農民踴躍參加退耕還林（草）的行動(dòng)無(wú)非是由于補貼比較實(shí)惠。但5～8年的補貼能否足以抵償一塊土地對農民的長(cháng)期價(jià)值，還存有巨大疑問(wèn)。從長(cháng)期來(lái)看，土地在提供食物安全方面的價(jià)值不可忽視。這一點(diǎn)在較為貧困的地區就更為重要。這也就是退耕還林�。ú荩┕こ田L(fēng)險大的原因所在。

　　第三，退耕還林還草，實(shí)質(zhì)上是國家希望通過(guò)一定的經(jīng)濟補償，向農民購買(mǎi)土地的部分使用權。這比之于過(guò)去的單純依靠行政命令行事的方法已有實(shí)質(zhì)性進(jìn)步。但問(wèn)題也應運而生。既然是購買(mǎi)，就有一個(gè)供給和需求的平衡。在供給方面，農民對土地使用權的出讓是待價(jià)而沽。按目前國家出價(jià)的水平和方式，這是一個(gè)需要逐年交易的事情。國家有無(wú)思想準備，與幾千萬(wàn)戶(hù)農民進(jìn)行逐年交易？這個(gè)交易成本有多大？從需求方面，國家每年應該拿出多大的財政力度支持這樣的工程，應取決于全社會(huì )的支付意愿。我們有沒(méi)有足夠的數據支持目前的決策及工程實(shí)施規模？第四，有沒(méi)有交易成本更低的工程實(shí)施方案？目前的退耕還林（草）工程，基本上沿用了中央政府提出方案，提供資金，地方政府負責實(shí)施的傳統工作思路。

　　在規劃、實(shí)施和監督監測方面，基本上沒(méi)有吸收基層工作人員和農民的意見(jiàn)。何以保證適地適樹(shù)？何以保證經(jīng)濟效率？在目前的土地經(jīng)營(yíng)權十分分散的情況下，的確很難采用工程招標的方式。但國家可以考慮收購土地的方式。參照交通部門(mén)征地的價(jià)格，在退耕還林補貼高于征地價(jià)格的地方，采用收購方式集中土地，然后采用工程招標方式推行退耕還林還草。這一方式可能會(huì )大大減少總投資和各種交易成本（包括監測評估成本）。第五，保證退耕還林（草）工程成功的基本條件是什么？從消極的角度，國家似應準備長(cháng)期補貼下去，但這面臨日益增加的行政管理難度和成本。

　　從積極的角度，還是應該重視已有的小流域治理的成功經(jīng)驗。將退耕還林（草）與基本農田建設和其它水土保持措施結合起來(lái)。已有的經(jīng)濟學(xué)研究揭示，農業(yè)生產(chǎn)力的提高意味著(zhù)農業(yè)勞動(dòng)力邊際價(jià)值的提高和農業(yè)工資水平的提高，從而會(huì )促使農業(yè)勞動(dòng)力向城鎮和非農產(chǎn)業(yè)轉移。后者兼顧了糧食安全和結構調整兩種需要，因此是非常值得重視的舉措。第六，最近的政策發(fā)展趨于進(jìn)一步壓縮退耕還草的份額，理由是草地的自然壽命短，容易造成復耕。而退耕還林以后，可以通過(guò)發(fā)放林權證的辦法將退耕的果實(shí)加以鞏固。究竟這樣做與即將出臺的土地承包法的精神會(huì )不會(huì )沖突，尚需要認真研究。