招投標投訴處理是實(shí)施招投標監督的重要環(huán)節，但是在目前相關(guān)法律法規尚待完善之際，招投標投訴處理的過(guò)程中暴露出了越來(lái)越多的法律問(wèn)題。本文以建設工程相關(guān)招投標項目為例，對投訴主體資格認定、投訴人舉證責任、行政監督部門(mén)投訴處理權限等幾個(gè)典型問(wèn)題進(jìn)行分析。

　　投訴主體的資格認定問(wèn)題

　　在行政監督部門(mén)處理投訴人的投訴時(shí)，首先應對投訴人是否具有合格的主體資格進(jìn)行判定，根據《招標投標法》第六十五條的規定，投標人和其他利害關(guān)系人都可以向行政監督部門(mén)提出投訴，即規定招投標投訴主體包括投標人和其他利害關(guān)系人兩類(lèi)，但“其他利害關(guān)系人”的概念非常模糊，投訴主體的資格認定也就成了投標投訴處理案件中需首先面對的棘手問(wèn)題。

　　為了明晰建設工程招投標投訴主體的范圍，《工程建設項目招標投標活動(dòng)處理辦法》對“其他利害關(guān)系人”的范圍進(jìn)行了界定：“即指投標人以外的，與招標項目或者招標活動(dòng)有直接和間接利益關(guān)系的法人、其他組織和個(gè)人�！北M管有上述規定，但“與招標項目或者招標活動(dòng)有直接和間接利益關(guān)系”仍是一個(gè)無(wú)法量化的標準。同時(shí)，《工程建設項目招標投標活動(dòng)投訴處理辦法》中也規定，“投訴人不是所投訴招標投標活動(dòng)的參與者，或者與投訴項目無(wú)任何利害關(guān)系”的，行政機關(guān)不予受理。

　　因此，筆者認為，判斷投訴人（非投標人）是否具備合格的投訴人主體資格，即是否 “與招標項目或者招標活動(dòng)有直接和間接利益關(guān)系”，應當由招投標投訴處理部門(mén)依據具體的案件情況予以判定，屬行政監督部門(mén)的自由裁量權范圍。

　　投訴書(shū)的形式要求

　　為了防止投訴人濫用投訴權、規范投訴人的投訴行為，我國法律規定投訴人需以提交投訴書(shū)的方式進(jìn)行投訴，并對投訴書(shū)的形式及內容設置了嚴格的要求。以建設工程相關(guān)招投標項目為例，《工程建設項目招標投標活動(dòng)投訴處理辦法》就對投訴書(shū)的內容及形式提出了一系列具體要求，并將其規定為投訴處理機關(guān)對投訴書(shū)進(jìn)行初步審查、決定是否受理的重要考查因素。但很多投訴人在投訴時(shí)往往忽略了形式要求，導致其投訴無(wú)法被行政監督部門(mén)受理。筆者就曾處理過(guò)一起此類(lèi)投訴，其投訴人為一具備法人資格的有限責任公司，但因其投訴書(shū)缺少了法定代表人及授權代表人的簽字，經(jīng)過(guò)審查，行政監督部門(mén)依法決定不予受理，并在作出決定后對其進(jìn)行了及時(shí)的書(shū)面告知。但此時(shí)已過(guò)10日的投訴期限要求，投訴人已無(wú)法再行投訴。

　　筆者認為，對投訴人的投訴書(shū)形式設置要求，是防止投訴人濫用投訴權利的合理、必要舉措，投訴人應在投訴時(shí)對其予以足夠的重視，以避免因此而錯失行使自身權利的時(shí)機。

　　投訴人投訴的舉證問(wèn)題

　　除了對投訴書(shū)形式的規定外，《工程建設項目招標投標活動(dòng)投訴處理辦法》還要求投訴人必須提供有效線(xiàn)索和相關(guān)證明材料，這一要求類(lèi)似于民事訴訟中“誰(shuí)主張，誰(shuí)舉證”的原則，但在招投標投訴中，這一要求對投訴人而言難度非常高，幾乎是不可能完成的任務(wù)。

　　在目前的招投標實(shí)踐中，存在不少串標、圍標等違法行為，如招標人在開(kāi)標前開(kāi)啟投標文件，并將投標情況告知其他投標人，或者協(xié)助投標人撤換投標文件，更改報價(jià)；招標人向投標人泄露標底；招標人與投標人商定，投標時(shí)壓低或抬高標價(jià)，中標后再給投標人或招標人額外補償；或招標人預先內定中標人等等。但上述行為具有極強的欺騙性和隱蔽性，很難被發(fā)現。即便是他人有所察覺(jué)，取證也非常困難。而根據《工程建設項目招標投標活動(dòng)投訴處理辦法》的規定，若要投訴投標過(guò)程中的串標等違法行為，必須同時(shí)提供有效的線(xiàn)索和相關(guān)證明材料，若無(wú)法取得充分的證據，則投訴很可能無(wú)法被行政監督部門(mén)受理。

　　目前，我國的工程建設招投標投訴處理部門(mén)為建設主管部門(mén)，僅在招投標監督管理方面就承擔著(zhù)監督招投標程序和實(shí)體的合法性、負責處理招投標過(guò)程中的投訴、對違法行為進(jìn)行調查處理等大量工作。行政監督部門(mén)面對大量招投標活動(dòng)，很難主動(dòng)發(fā)現某個(gè)項目存在違法行為，故其發(fā)現、查處違法行為在很大程度上依賴(lài)于投訴人的投訴及其所提供的線(xiàn)索。但若投訴人因無(wú)法取證而無(wú)法向行政監督部門(mén)進(jìn)行投訴，也就間接導致了大量違法行為不能被行政監督部門(mén)及時(shí)發(fā)現并查處，非常不利于招投標市場(chǎng)的發(fā)展與健全。由上可知，因現有規定對投訴人投訴設置了過(guò)高的要求，可能導致大量的違法行為因其隱蔽性和欺騙性而無(wú)法被發(fā)現，無(wú)法對其實(shí)施應有的制裁措施。故筆者認為，鑒于法律已經(jīng)對濫用投訴權、惡意投訴的行為規定了相應的罰則，行政監督機關(guān)一旦發(fā)現濫用投訴權的行為就有權依法作出處罰，故行政監督部門(mén)在對投訴人投訴材料進(jìn)行審查時(shí)，不宜要求投訴人承擔過(guò)于嚴格的舉證責任，行政監督部門(mén)可以根據投訴的事由以及招投標活動(dòng)的實(shí)際情況來(lái)具體確定每一投訴中投訴人所應承擔的舉證責任，以充分將社會(huì )監督與行政監督權結合起來(lái)，這有利于招投標市場(chǎng)的規范。

　　招投標投訴處理的復雜性問(wèn)題

　　由于招投標活動(dòng)固有的復雜性，招投標投訴所涉及的問(wèn)題也是十分復雜多樣的。以筆者的經(jīng)驗，在建設工程相關(guān)招投標項目方面的投訴主要有以下幾類(lèi)：一是對事實(shí)情況的投訴，如認為存在串標等行為，或認為某個(gè)中標候選人存在弄虛作假行為等；二是對適用法律的爭議，如認為某個(gè)中標候選人不符合法定條件，或認為某個(gè)中標候選人在某方面未對招標文件作出實(shí)質(zhì)性響應等；三是對評標、開(kāi)標等程序方面的投訴，如認為評標委員會(huì )在評標時(shí)違反既定程序等。

　　投訴所涉問(wèn)題的復雜、多樣性給投訴處理帶來(lái)了很大的難度，《工程建設項目招標投標活動(dòng)投訴處理辦法》第二十條對行政監督部門(mén)做出的處理決定進(jìn)行了規定，但該規定較為籠統，行政監督部門(mén)在具體做出處理決定時(shí)還需針對不同投訴案件中的實(shí)際，參照投訴所涉項目的《招標文件》及其他相關(guān)法律法規的規定來(lái)裁決。但有些具體問(wèn)題在上述文件中也沒(méi)有具體規定，這就需要行政監督部門(mén)依法合理行使自由裁量權，對其進(jìn)行正確、恰當的處理。

　　行政監督部門(mén)處理投訴的權限問(wèn)題

　　由于招標投標活動(dòng)參與的主體較多，有招標人、評標委員會(huì )、投標人及其他利害關(guān)系人等，每一個(gè)主體在招投標活動(dòng)中均享有各自獨立的權利義務(wù)，行政監督部門(mén)的處理決定也同樣會(huì )涉及到參與招投標的每一個(gè)主體的權利義務(wù)。但按照現行法律規定，行政監督部門(mén)不能直接處分某些主體，如評標委員會(huì )。評標委員會(huì )是相對獨立的主體，在招投標過(guò)程中扮演著(zhù)重要的角色，評標委員會(huì )依法享有獨立評標的權利，除非出現了法定的情形，行政監督部門(mén)在作出處理決定時(shí)一般不能否定評標委員會(huì )的評標結果，或者代替評標委員會(huì )對某個(gè)投標人的投標直接進(jìn)行判定等。但這并不意味著(zhù)行政監督部門(mén)不能對評標委員會(huì )的評標行為進(jìn)行監督。行政監督機關(guān)一旦發(fā)現評標委員會(huì )在評標過(guò)程中出現了違反招標文件或者法律規定的情況，可依法行使監督權，甚至否定評標委員會(huì )的評標結果。

　　筆者曾接觸到一起招投標糾紛案件，投訴人的投標文件不符合招標文件規定的裝訂要求，但評標委員會(huì )未根據招標文件規定的要求對該投標文件進(jìn)行形式審查，而直接進(jìn)行評標。行政監督機關(guān)經(jīng)調查認定投標文件不符合招標文件規定的裝訂條件，屬于違反招標文件規定的實(shí)質(zhì)性條件，而評標委員會(huì )未使用招標文件規定的條件進(jìn)行形式審查，因此，認定評標委員會(huì )使用了招標文件沒(méi)有規定的評標標準進(jìn)行評標，根據《工程建設項目貨物招標投標辦法》第五十七條的規定，做出了重新評標的處理決定。而投訴人認為，該項目應當重新招標而非重新評標，并以此為由提起了行政復議。該案實(shí)際上有兩個(gè)爭議焦點(diǎn)，第一，行政監督機關(guān)能否否定評標委員會(huì )的評標結果；第二，若否定了評標委員會(huì )部分結果，應當重新招標還是重新評標。

　　筆者認為，行政監督機關(guān)在該案的認定上符合法律規定，行政監督機關(guān)不能任意地否定評標委員會(huì )的結果，但若評標委員會(huì )在評標時(shí)違反招標文件規定的程序，或者未按照招標文件規定的實(shí)質(zhì)性條件進(jìn)行評審時(shí)，行政監督機關(guān)有權否定部分評審結果，以體現行政監督機關(guān)的監督者身份。而評審結果被否定后，行政監督機關(guān)有權提出處理意見(jiàn)，根據《工程建設項目貨物招標投標辦法》的相關(guān)規定，在該種情形下，重新評標和重新招標均符合法律規定，行政監督部門(mén)在做出處理意見(jiàn)時(shí)，享有自由裁量權。因此，筆者認為該案中投訴人的復議請求完全沒(méi)有法律依據。

　　招投標投訴處理是加強招投標活動(dòng)監督的重要環(huán)節，對目前實(shí)踐中暴露的法律問(wèn)題社會(huì )各界需對其予以足夠的重視，并通過(guò)完善相關(guān)法律規范等方式予以妥善解決。除上述分析的幾個(gè)典型法律問(wèn)題外，招投標活動(dòng)投訴還涉及到其他大量的法律問(wèn)題，相信招投標法律制度將會(huì )逐漸健全，招投標制度也會(huì )更加地完善和成熟。