三、我國土地權利體系設置的指導思想

　　那么，土地權利設置的宗旨是什么？即土地權利設置要遵循哪些根本的指導思想呢·

　　有學(xué)者提出，土地權利設置的宗旨有兩條：

　　一是要實(shí)現土地權利設置的公平和效率

　　土地權利設置得公平，則社會(huì )平衡和穩定，土地權利的設置突出了效率，則有利于土地效益的充分發(fā)揮，有利于社會(huì )經(jīng)濟的較快發(fā)展。從土地所有制的角度講，可以劃分為兩大類(lèi)，一類(lèi)是土地公有制，一類(lèi)是土地私有制。傳統觀(guān)點(diǎn)認為，土地公有是社會(huì )平等、公正的象征，但缺乏應有的效率；土地私有雖然具有效率，但易失去社會(huì )公平。而實(shí)際上，土地公有具有很強的兩面性，如果權利設置得當，嚴格執法，既可以做到公平，也可以產(chǎn)生效率；反之，既破壞公平，也不能產(chǎn)生效率。當然，土地私有的效率問(wèn)題也是有條件的，不是完全排除政府的干預，若管理得不好會(huì )導致土地的巨大浪費。就不同土地所有制本身來(lái)看，無(wú)法判斷它的公平與效率與否。

　　某種土地所有制的公平與效率，除了取決于這種土地所有制本身之外，還取決于具體的土地使用形式和政府的管理方式與體制等�？疾旄鲊�土地制度，可以得出這樣的結論：如果土地作為自然資源的這一特點(diǎn)受到重視，比如在大多數中央統管經(jīng)濟的國家，建立的是土地公有制；如果土地作為財產(chǎn)、資產(chǎn)、商品等的這一特點(diǎn)得以重視，比如像在大多數具有商品經(jīng)濟的資本主義國家，土地私有制就會(huì )盛行。土地公有是社會(huì )平等、公平的象征；而土地私有則在商品經(jīng)濟國家里被認為是經(jīng)濟生活的基石和個(gè)人自由的象征。從廣義上講，對社會(huì )來(lái)說(shuō)，誰(shuí)所有土地是無(wú)關(guān)緊要的，具有重要意義的是土地及建筑物的實(shí)際占有及使用制度、方法、機制等。至關(guān)重要的是土地使用的占有權、控制權和管理權，這些應與社會(huì )的經(jīng)濟、物質(zhì)及社會(huì )福利相一致。

　　在當今社會(huì )，土地權利已經(jīng)遠不僅僅指土地的所有權，土地權利的核心轉移到土地權利的用益性，一定程度上擺脫了土地所有制性質(zhì)的討論，強調和突出其土地使用的效率，同時(shí)兼顧公平。如果將土地所有權稱(chēng)之為一級權利，將土地的用益、擔保等權利稱(chēng)之為二級權利的話(huà)，各國更加注重二級權利的設定。在討論土地使用和土地價(jià)值的公平、效率等問(wèn)題時(shí)，也主要集中在土地的二級權利范圍內。土地二級權利的范圍極廣，“僅僅在英美法律中就有50多種大家熟知的土地權利形式，在歐洲主要法律制度中還有許多其他形式，在中東國家中仍然可以在土地占用形式中發(fā)現伊斯蘭教的影響（傳統的澳斯曼土地法），在東歐、中國及正在積極進(jìn)行改革的國家里可以發(fā)現一些新的土地使用形式”。

　　我國現行土地法律制度，并沒(méi)有充分體現效率，公平性也不夠。之所以這樣講，其依據是，首先，根據我國現行法的規定，土地使用權（除劃撥?chē)�有土地使用權和農村宅基地使用權外）都有期限，屆滿(mǎn)以后，若土地使用權人不申請續期，并從新繳納土地使用權出讓金，則該土地使用權連同地上物將被國家無(wú)償收回。這種對土地使用者所進(jìn)行的投入不予補償的做法，已經(jīng)使投資者產(chǎn)生一定的心理壓力和失望，影響到其對土地的充分投資，誘發(fā)了短期行為。也有學(xué)者從權利結構上分析我國土地利用不夠效率的原因，指出，大陸法系國家的土地利用結構一般都有三個(gè)環(huán)節：國家對土地的最終所有權、私人土地所有權和私有土地上設定的用益物權。我國目前的土地使用權仍停留在地上權的水平，在土地使用權上還不能設置其他用益物權（事實(shí)上可以部分設定其他用益物權），所以，我國土地利用結構缺乏中間環(huán)節，在一定程度上限制了地產(chǎn)市場(chǎng)的完善，土地資源不能充分利用。