摘要：公開(kāi)、公平、公正的招標投標活動(dòng)是訂立規范、誠信、有效合同前提和出發(fā)點(diǎn)。水利工程關(guān)系重大，水行政主管部門(mén)必須在招標投標階段有效行使行政監督職能。我國水利工程建設項目招標投標行政監督工作開(kāi)展的時(shí)間不長(cháng)，可操作性的規范性文件出臺較晚，行政監督工作方式還處于探索階段。在總結和分析水利工程建設項目招標投標行政監督工作經(jīng)驗和現狀的基礎上，初步探討了如何規范水行政主管部門(mén)的招標投標行政監督工作。

　　關(guān)鍵詞：水利工程；招標投標；行政監督；初步探索

　　1、概述

　　《中華人民共和國招標投標法》的發(fā)布和施行，標志著(zhù)我國招標投標法制化時(shí)代的開(kāi)始。招標投標，是指招標人對工程、貨物和服務(wù)事先公布采購條件和要求，吸引眾多投標人參加競爭，并按規定程序選擇交易對象的行為。招標投標遵循公開(kāi)、公平、公正和誠實(shí)信用的原則。

　　從理論上講，招標投標是合同訂立的一種方式。我國在社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟的培育過(guò)程中面臨的一個(gè)嚴峻的問(wèn)題是合同觀(guān)念的淡薄和合同法律制度的不健全，其中許多問(wèn)題是在合同的訂立過(guò)程中產(chǎn)生的。尤其近年來(lái)，造成巨額財產(chǎn)損失和重大人員傷亡的惡性建設工程質(zhì)量與安全事故時(shí)有發(fā)生。目前國內對建設工程質(zhì)量和安全生產(chǎn)管理的研究側重在項目建設過(guò)程中，而實(shí)際上造成這些事故發(fā)生的主要原因不是施工技術(shù)水平低，從根本上說(shuō)，是由于合同管理制度不嚴造成的［1］我國的工程質(zhì)量標準大多是強制性的，如果建設工程訂立的合同嚴格采用國家標準，那么在合同履行過(guò)程中發(fā)生的質(zhì)量事故就必然是違約行為。許多利欲熏心者在招標投標階段就企圖通過(guò)幕后交易使招標投標流于形式，以訂立有利于自己的合同。因此，有關(guān)行政監督部門(mén)依法對招標投標活動(dòng)實(shí)施監督至關(guān)重要。

　　2、水利工程建設項目招標投標工作的現狀

　　水利工程建設是我國建設領(lǐng)域最早引進(jìn)并推廣招標投標方式的行業(yè)。1982年7月魯布格水電工程建設、1986年河南板橋水庫復建工程建設的施工招標，在當時(shí)都引起強烈反響。此后一系列工程在施工中廣泛應用招標投標方法，取得了良好的社會(huì )、經(jīng)濟效益，對建設管理制度的改革和完善起到了極大的推進(jìn)作用。目前，水利工程施工招標率已基本達到100%，監理招標率90%以上，限額以上重要設備和材料采購的招標率在80%以上，勘察設計招標正在穩步推進(jìn)。

　　為貫徹落實(shí)《招標投標法》，水利部頒發(fā)或與有關(guān)部委聯(lián)合頒發(fā)了《水利工程建設項目招標投標管理規定》等共17個(gè)相關(guān)規章制度和技術(shù)標準，各省級人民政府水行政主管部門(mén)和流域管理機構制定出臺了133件招標投標管理規定，形成了與《招標投標法》相配套的水利工程建設項目招標投標法規體系，對于規范水利工程建設項目招標投標起到了重要作用。并且，水利部在2006年相繼出臺了《水利工程建設項目招標投標行政監督暫行規定》和《水利工程建設項目招標投標行政監察規定》，水利行業(yè)建立了分級負責的招標投標行政監督管理制度，明確了行政監督管理職責。各級水行政主管部門(mén)依法對水利工程建設項目招標投標活動(dòng)進(jìn)行了行政監督，行政監督工作逐步規范化、制度化。2004年，水利部建立了水利建設市場(chǎng)主體及相關(guān)執（從）業(yè)人員信用檔案系統，將企業(yè)信用信息與市場(chǎng)監管制度結合起來(lái)，實(shí)施信用監督和失信懲戒制度，促進(jìn)水利建設市場(chǎng)秩序的規范。

　　3、水利工程建設項目招標投標行政監督工作

　　水利工程建設項目招標投標行政監督就是用于控制水利工程建設市場(chǎng)、規范項目法人（或建設單位）等參建各單位行為，避免暗箱操作、幕后交易等不規范行為影響規范、誠信、有效的合同的訂立，其監督的主體是水行政主管部門(mén)，客體是水利工程建設項目招標投標活動(dòng)涉及的招標人或其代理機構、投標人、評標專(zhuān)家和相關(guān)工作人員，內容是以國家有關(guān)招標投標法律、法規及相關(guān)規章制度為標準，通過(guò)事前報告、事中監督、事后備案的方式對具體的水利工程建設項目招標投標行為進(jìn)行行政監督。

　　4、招標投標行政監督存在的問(wèn)題

　　水利工程建設項目招標投標行政監督的工作效果具體體現在水利工程建設項目招標投標事前報告、事中監督、事后備案、查處違法行為及評審專(zhuān)家庫管理等多個(gè)監管環(huán)節中。但在行政監督實(shí)踐工作中，與行政監管部門(mén)應承擔的職責相比，其工作內容落實(shí)情況還有一定差距，監管職能還相對比較薄弱。造成這種狀況的原因是多方面的，歸納起來(lái)主要有：

　�。�1）事前核準把關(guān)不夠嚴格，甚至無(wú)核準手續。有的招標人不按規定進(jìn)行招標事項核準，自行招標，有的雖已核準，但未按照核準要求組織招標。有的“三無(wú)”項目在沒(méi)有完成基本建設程序、落實(shí)建設資金，甚至連設計都未完成的情況下擅自進(jìn)行招標。有的招標人或代理機構不按照要求將有關(guān)招標文件提交監督管理部門(mén)備案。有些行政監督部門(mén)淡化從源頭上對招標工作的管理，對核準事項審核把關(guān)不嚴，對招標文件中發(fā)現的問(wèn)題未予及時(shí)糾正。

　�。�2）監督管理體系不健全，事中監督走過(guò)場(chǎng)。有些行政監督部門(mén)未建立健全配套的行政監督管理辦法和具體的操作規程。對招標信息的發(fā)布、評標過(guò)程、評標委員會(huì )組成、評標規則和評標方法以及合同簽訂與履約驗收、備案審查、執行監督及糾紛仲裁等的監督工作，具體操作人員無(wú)規可依，無(wú)章可循，無(wú)法保證整個(gè)招標投標過(guò)程能依照法定的程序規范進(jìn)行。

　�。�3）事后備案不落實(shí)，后續監管無(wú)人負責。當前招標投標管理工作中普遍存在一種重場(chǎng)內管理、輕后續監督的現象。后續監管不到位既有思想上不重視、人手不足的原因，更有體制上的原因，招標投標管理的后續監督工作出現真空，一些本可以通過(guò)后續檢查發(fā)現的問(wèn)題，如租借資質(zhì)、非法轉包、違法分包、擅自變更合同等未能得到及時(shí)的揭露和糾正。

　�。�4）行政監督管理人員整體業(yè)務(wù)素質(zhì)有待提高。部分行政監督管理人員在招標投標過(guò)程中存在違紀違法行為，不按程序辦事，工作責任心不強，業(yè)務(wù)素質(zhì)不高，甚至還參與評標定標工作，有目的性地指手劃腳，使行政監督演變?yōu)樾姓�干預。

　　5、如何規范招標投標行政監督

　　5.1 加強事前核準制度，嚴格審核把關(guān)在這一過(guò)程中，行政監督部門(mén)應監督的主要階段及內容為：

　�。�1）發(fā)布招標信息階段主要監督：

　�、夙椖渴欠窬邆淞苏袠藯l件；

　�、谡袠巳耸欠窬哂凶孕姓袠说哪芰�；

　�、鄹鶕�實(shí)際情況核準招標方式，確定公開(kāi)招標或邀請招標。

　�。�2）編制招標文件階段主要監督：

　�、僬袠巳擞袩o(wú)以不合理的條件限制或排斥潛在投標人；

　�、跇硕蝿澐质欠窨茖W(xué)、合理，是否存在肢解發(fā)包現象；

　�、厶岢龅墓て谝�求是否符合實(shí)際；

　�、苡蟹衿渌麑ν稑巳瞬还�平的條件。

　�。�3）投標人資格審查階段主要監督：招標人是否公開(kāi)、公平、公正地選擇投標人。

　　行政監督部門(mén)在項目審批、招標核準、文件備案等前期環(huán)節，必須按照有關(guān)法律法規規定認真審核把關(guān)。

　　5.2 加強事中監督，加大執法監管力度。

　　在這一過(guò)程中，行政監督部門(mén)應監督的主要階段及內容為：

　�。�1）投標、開(kāi)標、評標、決標階段主要監督：

　�、偈欠癜匆幎ń貥藭r(shí)間送達投標文件；

　�、陂_(kāi)標程序是否正確；

　�、弁稑宋募�是否有效；

　�、苁欠裼写畼�、圍標、陪標等現象；

　�、菔欠裼信懦饣騼A向某投標人的現象；

　�、拊u標辦法是否合理，是否按規定從專(zhuān)家庫中抽取評標專(zhuān)家、評標專(zhuān)家組成是否合理，是否公平、公正地進(jìn)行評標；

　�、邲Q標是否公平、公正、合理。

　�。�2）簽訂工程合同階段主要監督：

　�、俟こ毯贤�是否按照招投標確定的原則簽訂；

　�、诠こ淘靸r(jià)及規模有否改變等。

　　監督水利工程建設項目招標投標活動(dòng)不能僅僅停留在開(kāi)標評標過(guò)程，停留在開(kāi)標評標的現場(chǎng)。參與現場(chǎng)監督人員，必須按照招標文件規定的內容、程序和要求實(shí)施監督，不得隨意更改招標程序、內容和方式。要進(jìn)一步深入，要監督招標代理機構的行為，杜絕代理公司對同一項目既編制招標文件又編制投標文件。要大力監督項目法人以各種形式的規避招標行為，杜絕肢解工程、虛假合同。要加大對施工企業(yè)的監督，杜絕掛靠資質(zhì)、租借資質(zhì)等行為。要加強施工現場(chǎng)的檢查，重點(diǎn)檢查項目經(jīng)理是否到位及履行職責情況。各有關(guān)行政監督部門(mén)應各司其職，密切配合，加強管理，切實(shí)履行招標投標行政監督職責。

　　5.3 嚴格事后備案和監督實(shí)行招標報告備案和中標公示制度，監督合同簽署方式、項目實(shí)施竣工后價(jià)格結算等情況。凡有異議和投訴，及時(shí)進(jìn)行調查處理，對違反招標投標規定的行為要堅決進(jìn)行糾正。加強招標投標檔案監督，招標投標工作完成后，應立刻對招標投標業(yè)務(wù)的資料整理歸檔封存，招標投標業(yè)務(wù)和信用檔案是衡量和檢驗招標工作質(zhì)量的重要資料，也是事后監督的重要依據。

　　5.4 加強體系建設，使行政監督執法程序化和規范化從創(chuàng )新機制入手，加大監督力度，建立健全監督制度，促進(jìn)水行政主管部門(mén)依法履行監督職能，構建科學(xué)有效的招標投標監督體系，有效遏制招標投標工作中的腐敗行為。建立健全招標投標行政監督管理辦法和操作規程，使行政監督工作更加程序化和規范化，少一些隨意性和人情味。

　　5.5 加強廉政教育，凈化執法環(huán)境水利工程建設項目招標投標活動(dòng)是工程項目建設腐敗滋生的高發(fā)階段，也是相當敏感的問(wèn)題，雖然紀檢、監察、審計、計劃、財務(wù)、建設等管理部門(mén)都按照相應的職責對招標投標工作進(jìn)行了監督，但違紀違法現象仍有發(fā)生，這和監督部門(mén)監督不到位，處罰力度不夠有著(zhù)一定的關(guān)系。監督難、查處難、執法難，有大環(huán)境的因素也有自身的因素。規避招標、圍標串標、招標代理機構行為不規范等問(wèn)題，都很難監督到位，其中的利益勾結，商業(yè)賄賂，都難以調查取證。有些處罰也難以到位，甚至是不了了之，還有些是象征性或不痛不癢的表示一下，處罰起不到實(shí)際的教訓和警示作用，形成惡性循環(huán)。應提高行政監督及執法人員招標投標業(yè)務(wù)水平，加強廉政教育，依法監督，照章辦事。加大在開(kāi)展商業(yè)賄賂專(zhuān)項治理中行政監督的力度，依法查處招標投標中的違法行為，真正做到執法必嚴，違法必究。

　　5.6 開(kāi)展行政監督工作專(zhuān)項檢查，督促監管職責到位水行政監察部門(mén)應對重點(diǎn)水利工程項目招標投標行政監督工作開(kāi)展監督檢查，對有關(guān)行政監督部門(mén)的監督行為進(jìn)行行政監察，對行政監督效果進(jìn)行評價(jià)，實(shí)行行政監督責任追究制度，促進(jìn)監管職責到位。

　　在當前大力整頓和規范水利建筑市場(chǎng)秩序的形勢下，隨著(zhù)《招標投標法》、《水利工程建設項目招標投標行政監督暫行規定》等法律、法規以及規章的全面貫徹和實(shí)施，將大力促進(jìn)水利工程建設項目招標投標行政監督工作的效率和權威的不斷提高。

　　參考文獻：

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