摘要：職權法定，越權無(wú)效，是依法行政的主要原則之一。但是，在我國改革開(kāi)放的進(jìn)程中，存在著(zhù)社會(huì )和市場(chǎng)事實(shí)在前，制度安排合法化在后的現象。檔案局（館）進(jìn)行現行文件利用服務(wù)時(shí)，在提供現行文件服務(wù)的主體、接收現行文件進(jìn)館的時(shí)限、要求現行文件進(jìn)館的依據、提供現行文件服務(wù)的受權等問(wèn)題上就與現行有效的檔案法律、法規存在一些沖突。因此，應當在不斷探索與創(chuàng )新檔案服務(wù)機制的同時(shí)，適時(shí)的通過(guò)立法或修改已有的法律、法規，將探索與創(chuàng )新的積極成果合法化。

　　在剛剛結束的第十屆全國人民代表大會(huì )第二次會(huì )議上，溫家寶總理在《政府工作報告》中談到加強政府自身建設時(shí)指出：“全面推行依法行政。各級政府都要按照法定權限和程序行使權力、履行職責。所有政府工作人員都要學(xué)會(huì )并善于依法處理經(jīng)濟社會(huì )事務(wù)。”各地檔案行政管理部門(mén)與各級國家檔案館，作為管理國家與地方檔案事務(wù)，保管?chē)�家檔案的專(zhuān)門(mén)機構同樣應該按照法定權限和程序行使權力、履行職責。所有檔案工作者都要學(xué)會(huì )并善于依法處理社會(huì )檔案事務(wù)。

　　創(chuàng )新檔案報務(wù)機制，更好的為政府決策服務(wù)、為機關(guān)日常工作服務(wù)、為公眾服務(wù)，是檔案部門(mén)當前以及今后一個(gè)日期時(shí)內的工作重點(diǎn)。要把好事辦好，使我們的各項服務(wù)細致周到，內容與程序不但合情、合理，而且合法，就必須注意處理好依法行政與創(chuàng )新檔案報務(wù)機制之間的關(guān)系。筆者以檔案館提供現行文件利用為例，從依法行政、依法治檔的角度做一些分析，供大家參考。

　　自2000年4月，深圳市檔案局試辦了全國首家文件檔案資料服務(wù)中心，向社會(huì )開(kāi)放各種現行文件資料信息后，北京市昌平區、江蘇省常熟市、山東省濟南市、山東省青島市、陜西省、武漢市、江西省等檔案館相繼開(kāi)展了現行文件利用工作。2001年10月16日，《中國檔案》雜志社和國家檔案局檔案館室業(yè)務(wù)指導司邀請有關(guān)方面的專(zhuān)家、學(xué)者就檔案部門(mén)開(kāi)展現行文件利用服務(wù)工作的必要性、可能性，這項工作的理論基礎和法律依據以及開(kāi)展這項工作后檔案學(xué)理論和檔案工作的方式、方法應該做哪些調整等問(wèn)題進(jìn)行了座談。2002年7月25日至26日，國家檔案局在北京召開(kāi)了全國檔案工作服務(wù)機制創(chuàng )新座談會(huì )后，檔案館提供現行文件服務(wù)作為檔案部門(mén)創(chuàng )新檔案工作服務(wù)機制的重要舉措，在全國檔案部門(mén)迅速得以推廣，在主要檔案媒體上每周都有現行文件服務(wù)中心開(kāi)業(yè)的報道。對此領(lǐng)導、公眾、媒體均給予了積極的評價(jià)，并產(chǎn)生了良好的社會(huì )效果。但是，從依法行政、依法治檔的角度看，在開(kāi)展這項工作時(shí)還需要處理好一些關(guān)系，在此提出來(lái)與大家共同商討。

　　1.服務(wù)內容拓展與服務(wù)主體資格的關(guān)系。

　　目前，檔案部門(mén)提供現行文件服務(wù)有三種基本模式，一是深圳模式，既成立業(yè)務(wù)上由市、區政府檔案行政管理部門(mén)管理的文件中心，依據深圳市人民代表大會(huì )通過(guò)的《深圳經(jīng)濟特區檔案與文件收集利用條例》的授權，履行“接收同級機關(guān)、事業(yè)單位處理完畢的文件；對接收的文件進(jìn)行整理、鑒定和保管；向市或者區檔案館移交需長(cháng)久保存的檔案；向國家機關(guān)、社會(huì )組織及個(gè)人提供利用文件”等職責。二是常熟模式，既在檔案館掛牌成立“文件資料服務(wù)中心”，“檔案館”與“文件中心”兩塊牌子一套人馬。三是昌平區模式，既在檔案館內設立現行文件閱覽室，“文件中心”是“檔案館”的一個(gè)內設機構。

　　從提供現行文件服務(wù)的主體上看，除第一種外，后兩種均是由檔案館提供現行文件服務(wù)。按照目前“局館合一”的模式，檔案館提供現行文件服務(wù)，就是檔案局提供現行文件服務(wù)。根據“職權法定”的原則，“行政機關(guān)的職權，在我國主要是指中央政府及其所屬部門(mén)和地方各級政府的職權，必須由法律規定。行政機關(guān)必須在法律規定的職權范圍內活動(dòng)。非經(jīng)法律授權，不可能具有并行使某項職權。……行政機關(guān)的法定職權，一般有兩種形式，一是由行政機關(guān)組織法規定，大都以概括之語(yǔ)言，劃定各機關(guān)的職責范圍；二是由單行的實(shí)體法，規定某一具體事項由哪一行政機關(guān)管轄。”我國各級檔案行政管理部門(mén)及各級檔案館的職權是由《中華人民共和國檔案法》規定的。

　　《中華人民共和國檔案法》第六條規定，“國家檔案行政管理部門(mén)主管全國檔案事業(yè)，對全國的檔案事業(yè)實(shí)行統籌規劃，組織協(xié)調，統一制度，監督和指導�？h級以上地方各級人民政府的檔案行政管理部門(mén)主管本行政區域內的檔案事業(yè)，并對本行政區域內機關(guān)、團體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織的檔案工作實(shí)行監督和指導。鄉、民族鄉、鎮人民政府應當指定人員負責保管本機關(guān)的檔案，并對所屬單位的檔案工作實(shí)行監督和指導。”

　　由國家檔案局制定，經(jīng)國務(wù)院批準實(shí)施的《中華人民共和國檔案法實(shí)施辦法》第七條規定，“國家檔案局依照《檔案法》第六條第一款的規定，履行下列職責；（一）根據有關(guān)法律、行政法規和國家有關(guān)方針政策，研究、制定檔案工作規章制度和具體方針政策；（二）組織協(xié)調全國檔案事業(yè)的發(fā)展，制定發(fā)展檔案事業(yè)的綜合規劃和專(zhuān)項計劃，并組織實(shí)施；（三）對有關(guān)法律、法規和國家有關(guān)方針政策的實(shí)施情況進(jìn)行監督檢查，依法查處檔案違法行為；（四）對中央和國家機關(guān)各部門(mén)、國務(wù)院直屬企業(yè)事業(yè)單位以及依照國家有關(guān)規定不屬于登記范圍的全國性社會(huì )團體的檔案工作，中央級國家檔案館的工作，以及省、自治區、直轄市人民政府檔案行政管理部門(mén)的工作，實(shí)施監督、指導；（五）組織、指導檔案理論與科學(xué)技術(shù)研究、檔案宣傳與檔案教育、檔案工作人員培訓；（六）組織、開(kāi)展檔案工作的國際交流活動(dòng)。”第八條規定，“縣級以上地方各級人民政府檔案行政管理部門(mén)依照《檔案法》第六條第二款的規定，履行下列職責：（一）貫徹執行有關(guān)法律、法規和國家有關(guān)方針政策；（二）制定本行政區域內的檔案事業(yè)發(fā)展計劃和檔案工作規章制度，并組織實(shí)施；（三）監督、指導本行政區域內的檔案工作，依法查處檔案違法行為；（四）組織、指導本行政區域內檔案理論與科學(xué)技術(shù)研究、檔案宣傳與檔案教育、檔案工作人員培訓。”

　　《中華人民共和國檔案法》第八條規定，“中央和縣級以上地方各級各類(lèi)檔案館，是集中管理檔案的文化事業(yè)機構，負責接收、收集、整理、保管和提供利用各分管范圍內的檔案。”。國家檔案局1983年頒布的《檔案館工作通則》第三條規定，“檔案館的基本任務(wù)是在維護黨和國家歷史真實(shí)面貌的前提下，集中統一地管理黨和國家的檔案及有關(guān)資料，維護檔案的完整與安全，積極提供利用，為社會(huì )主義現代化建設服務(wù)。檔案館進(jìn)行下列工作：㈠接收與征集檔案。㈡科學(xué)地管理檔案。㈢開(kāi)展檔案的利用工作。㈣編輯出版檔案史料。㈤參與編修史、志的工作。”《中華人民共和國檔案法實(shí)施辦法》第十條則規定，“中央和地方各級國家檔案館，是集中保存、管理檔案的文化事業(yè)機構，依照《檔案法》第八條的規定，承擔下列工作任務(wù)：（一）收集和接收本館保管范圍內對國家和社會(huì )有保存價(jià)值的檔案；（二）對所保存的檔案嚴格按照規定整理和保管；（三）采取各種形式開(kāi)發(fā)檔案資源，為社會(huì )利用檔案資源提供服務(wù)。”

　　職權法定，越權無(wú)效，是依法行政的主要原則之一。“這與公民的權利不同，從法律的范圍說(shuō)，公民的權利是，凡法律沒(méi)有禁止的，公民皆可為之。當然，此外還有道德等約束。行政機關(guān)的職權是，凡法律沒(méi)有授予的，行政機關(guān)就不得為之。法律禁止的當然更不得為之。否則就是超越職權。”我們從上述現行有效檔案法規對各級檔案局（館）工作任務(wù)的界定看，均沒(méi)有收集與提供利用現行文件這一項。從嚴格依法行政、依法治檔的角度看，檔案局（館）提供現行文件服務(wù)，目前還沒(méi)有法律法規依據，有越權行政（事）之嫌。因此，有必要在不斷拓展檔案服務(wù)內容的同時(shí)，處理好服務(wù)主體資格合法化的問(wèn)題。

　　2.接收現行文件進(jìn)館時(shí)限與現行檔案法規的關(guān)系。

　　有一種觀(guān)點(diǎn)認為：“檔案局搞現行文件利用，這件事情怎么做？盡管從理論上講，我們檔案館接收檔案的年限是10年、20年，但是這一步我們做了，也不違犯。從嚴格意義上講，我們這樣做是符合法律的。我們法規中有一條，經(jīng)濟文化類(lèi)的檔案必須向社會(huì )開(kāi)放。我們提供的基本上是經(jīng)濟、文化類(lèi)檔案，同老百姓密切相關(guān)的，要搞現行檔案利用。”對此有幾點(diǎn)需要澄清，（一）檔案館接收檔案的年限是檔案法規的規定，不是理論上的探討。把必須遵循的法規條款，視為可以認同，也可以不認同的理論觀(guān)點(diǎn)是不妥的；（二）《中華人民共和國檔案法實(shí)施辦法》第二十條中規定的：經(jīng)濟、科學(xué)、技術(shù)、文化等類(lèi)檔案，可以隨時(shí)向社會(huì )開(kāi)放。是指按規定時(shí)限接收進(jìn)館的檔案，據此提前接收檔案進(jìn)館顯然是對該條款的理解出現了偏差；（三）這段話(huà)前面講的是“搞現行文件利用”，后面講的則是“要搞現行檔案利用”，明顯混淆了文件與檔案的概念。

　　關(guān)于檔案館接收檔案的時(shí)限，《中華人民共和國檔案法實(shí)施辦法》第十三條明確規定：“機關(guān)、團體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織，應當按照國家檔案局關(guān)于檔案移交的規定，定期向有關(guān)的國家檔案館移交檔案。屬于中央級和省級、設區的市級國家檔案館接收范圍的檔案，立檔單位應當自檔案形成之日起滿(mǎn)20年即向有關(guān)的國家檔案館移交；屬于縣級國家檔案館接收范圍的檔案，立檔單位應當自檔案形成之日起滿(mǎn)10年即向有關(guān)的縣級國家檔案館移交。經(jīng)同級檔案行政管理部門(mén)檢查和同意，專(zhuān)業(yè)性較強或者需要保密的檔案，可以延長(cháng)向有關(guān)檔案館移交的期限；已撤銷(xiāo)單位的檔案或者由于保管條件惡劣可能導致不安全或者嚴重損毀的檔案，可以提前向有關(guān)檔案館移交。”

　　目前檔案局（館）接收現行文件的時(shí)限有兩種，一種是與機關(guān)檔案年度整理（立卷）歸檔的時(shí)間要求相一致。既“接收上年度黨委、政府機關(guān)（文件形成機關(guān)）形成的、應歸檔保存的各種門(mén)類(lèi)和載體的文件，包括紙質(zhì)文件、特殊載體如照片磁盤(pán)光盤(pán)等載體的文件。”另一種是按規定的報送范圍“每三個(gè)月向市檔案館送交一次”.前一種是事實(shí)上的接收檔案進(jìn)館，與現行有效的檔案法規的要求不一致。后一種如果接收的是文件有越權行政（事）之嫌，如果接收的是檔案同樣與現行有效的檔案法規的要求不一致。因為《中華人民共和國檔案法實(shí)施辦法》第十三條規定：只有“已撤銷(xiāo)單位的檔案或者由于保管條件惡劣可能導致不安全或者嚴重損毀的檔案，可以提前向有關(guān)檔案館移交。”而為提供現行文件利用，提前接收檔案資料進(jìn)館并不包括在內。

　　如果這項工作今后成為我們的日常工作，就有必要對現行法規的部分條款進(jìn)行必要的修改，已適應現實(shí)工作的需要。

　　3.新的服務(wù)模式與法律依據的關(guān)系。

　　我國“憲法、法律對行政機關(guān)制定法律規范用的是”根據“原則。”“對地方權力機關(guān)制定法律規范用的是”不抵觸“原則。”“憲法對行政機關(guān)制定規范和地方人大制定地方性法規用了”根據“和”不抵觸“兩個(gè)不同的詞，決不是偶然的。”不抵觸“是指地方性法規的規定不得與已對此問(wèn)題有規定的法律、行政法規的有關(guān)規定相抵觸，當然，如果法律、行政法規對此沒(méi)有規定，地方性法規可以根據地方特點(diǎn)作出規定。因為在這種情況下不存在抵觸問(wèn)題。”根據“則不同。”根據“當然也意味著(zhù)行政機關(guān)制定的規范不得與已對此問(wèn)題有規定的法律（行政法規、地方性法規）相抵觸；同時(shí)，也表明只有法律（行政法規和地方性法規）對某一問(wèn)題已有規定的情況下，行政機關(guān)的規范才能據此作出規定。否則就是于法無(wú)據。對行政機關(guān)制定規范要求”根據“，就因為行政機關(guān)是權力機關(guān)的執行機關(guān)，必須根據權力機關(guān)的意志才能制定規范。在有些法律的規定比較原則的情況下，行政機關(guān)可以制定規范使之進(jìn)一步具體化。這些具體化的行政法規和規章，當然不得與法律（地方性法規）相抵觸。行政機關(guān)制定規范中的”不抵觸“和地方權力機關(guān)制定地方性法規的”不抵觸“，都說(shuō)明法律優(yōu)于其他法律規范。法律的效力高于其他規范，法律處于最高的效力位階。”檔案局（館）為進(jìn)行提供現行文件利用服務(wù)，收集現行文件資料進(jìn)館而發(fā)布的意見(jiàn)和通知中，大都表明是根據《中華人民共和國檔案法》、《中華人民共和國檔案法實(shí)施辦法》及各地方實(shí)施<中華人民共和國檔案法>辦法、檔案工作有關(guān)規定；或者是根據當地黨委政府的有關(guān)文件精神。但問(wèn)題出在這些依據性法律法規和文件中并沒(méi)有規定和要求檔案局（館）收集現行文件資料進(jìn)館并提供現行文件利用服務(wù)。從要求現行文件進(jìn)館的依據上看，存在依據法律失當或無(wú)法律依據。因此，應當盡可能避免這種問(wèn)題的出現。

　　4.行政隸屬關(guān)系與職權受權主體的關(guān)系。

　　行政機關(guān)行使行政權力、管理公共事務(wù)必須由法律授權并依據法律規定。法律是行政機關(guān)據以活動(dòng)和人們對該活動(dòng)進(jìn)行評判的標準。而法律，必須是人民通過(guò)人民代表大會(huì )制定的。“我國是人民當家作主的社會(huì )主義國家，行政機關(guān)的權力來(lái)源于人民。行政機關(guān)由人民代表大會(huì )產(chǎn)生，對它負責，受它監督，行政機關(guān)是權力機關(guān)的執行機關(guān)。人民代表大會(huì )表述意志的最基本的途徑和形式是制定法律。行政機關(guān)也就是執行法律的機關(guān)。”“由于我國法律的覆蓋面還遠遠不夠，而現實(shí)又迫切需要可供遵循的規范；也由于經(jīng)驗不足，某些領(lǐng)域尚難以立即形成法律，這就需要在法律沒(méi)有規定的情況下，先由行政機關(guān)制定一些規范。但這些規范的制定，必須由法律授權，尤其是涉及公民、法人或其他組織的人身權、財產(chǎn)權時(shí)，必須有法律授權。”目前，檔案局（館）進(jìn)行提供現行文件利用服務(wù)時(shí)，一般采用兩種方式從相關(guān)部門(mén)和單位收集文件資料。一是由檔案局草擬關(guān)于收集本級行政區域所屬機關(guān)單位現行文件資料的意見(jiàn)或辦法，報當地人民政府同意后，由當地人民政府以通知形式發(fā)至各相關(guān)單位執行。另一種是由檔案局草擬關(guān)于收集本級行政區域所屬機關(guān)單位現行文件資料的意見(jiàn)或辦法后，直接以當地黨委辦公室和政府辦公室的名義發(fā)至各相關(guān)單位執行。這兩種方式算不算是由當地黨委和政府授權估且不論，從授權的主體上講，檔案局（館）收集現行文件，提供現行文件利用服務(wù)的授權應當由權力機關(guān)通過(guò)制定法律來(lái)授權。因此，從這個(gè)意義上講，對檔案局（館）收集現行文件，提供現行文件利用服務(wù)的授權上存在著(zhù)主體不當。

　　5.結束語(yǔ)

　　依法行政是依法治國的重要組成部分。黨的十五大強調“維護憲法和法律的尊嚴，堅持法律面前人人平等，任何個(gè)人，任何組織都沒(méi)有超越法律的特權。一切政府機關(guān)都必須依法行政，，切實(shí)保障公民權利，，實(shí)行執法責任制和評議考核制。”黨的十六大根據適應社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟發(fā)展、社會(huì )全面進(jìn)步和加入世貿組織的新形勢，進(jìn)一步強調“堅持有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究。堅持法律面前人人平等。加強對執法活動(dòng)的監督，推進(jìn)依法行政，維護司法公正，提高執法水平，確保法律的嚴格實(shí)施。”因此，我們在依法行政，依法治檔的工作實(shí)踐中，“行為者必須在國家法定的權限內，以法律和有關(guān)的行政法規為準繩，做到按程序辦事，杜絕任何超越法定權限、濫用法律、違反法律程序事件的出現。”當然，在我國改革開(kāi)放與社會(huì )進(jìn)步的過(guò)程中，長(cháng)期存在著(zhù)社會(huì )和市場(chǎng)事實(shí)在前，制度安排合法化在后的現象。上述幾個(gè)問(wèn)題就是檔案工作在改革與發(fā)展中出現的新情況、新問(wèn)題。面對上述問(wèn)題即不能因為與現行法律法規有沖突，就放棄服務(wù)創(chuàng )新與探索。也不能因為是對政府、對人民群眾有利，就置法律法規于不顧。正確的作法應該是向深圳市的同志學(xué)習，在不斷創(chuàng )新與探索檔案服務(wù)機制的同時(shí)，適時(shí)的通過(guò)立法或修改已有的法律法規，將創(chuàng )新與探索的積極成果合法化。

　　如：深圳市人民代表大會(huì )通過(guò)的《深圳經(jīng)濟特區檔案與文件收集利用條例》就對檔案局、檔案館、文件中心和檔案中介機構的職權給予了明確界定。并明確規定：“市、區政府檔案行政管理部門(mén)是本行政區域內檔案。文件事務(wù)綜合管理部門(mén)，”深圳市檔案館為全市的中心檔案館和檔案信息中心，是市政府所屬的檔案專(zhuān)業(yè)機構。“”市、區政府設立的文件中心，是集中保管與提供利用同級機關(guān)。事業(yè)單位處理完畢的文件的機構“。從而保證了檔案局、檔案館、文件中心和檔案中介機構分別在法律法規授予的職權范圍內，依法行政（事）。再如：2003年7月25日珠海市人大審議通過(guò)了《珠海市檔案條例》。這部《條例》明確規定了珠海市文件管理中心的法律地位：”珠海市文件管理中心是隸屬于珠海市檔案局的直屬事業(yè)單位，歸口珠海市檔案局管理。其職責任務(wù)是負責市直機關(guān)、事業(yè)單位處理完畢的文件的接收、整理、鑒定、保管和提供利用服務(wù)。“深圳與珠海兩市成立的文件管理中心，使檔案局（館）提供現行文件利用與現行法律法規上的沖突得到了解決，為檔案管理體制的深層次改革，為檔案資源的科學(xué)整合，為更好的服務(wù)與社會(huì )和公眾提供了良好的范例。