18年前，當地推動(dòng)國有和集體企業(yè)改制，諸城把90%以上的企業(yè)都賣(mài)掉，引發(fā)激烈爭議，當時(shí)主政的諸城市長(cháng)陳光被戲稱(chēng)為“陳賣(mài)光”。

　　在爭議中，諸城的經(jīng)濟實(shí)力躋入了全國百強縣的行列。如今，諸城又率先撤銷(xiāo)了全部行政村，幾個(gè)小村莊合并成大的農村社區，引導農民集中到中心村居住，農村社區成為諸城新的社會(huì )基層組織。

　　除諸城外，山東淄博、臨沂、濟寧、德州、聊城等地都部分推行了“撤村改社區”。事實(shí)上，這些撤并舉動(dòng)都是在城鎮建設用地緊缺的情勢下出現的。專(zhuān)家認為不能強制農民“被城市化”，警惕村改居后產(chǎn)生的大量“三無(wú)”(無(wú)土地、無(wú)工作、無(wú)社保)農民。

　　宅基地置換小洋樓

　　諸城市龍都街道土墻社區的張玉磊，門(mén)前有一個(gè)小院，客廳里擺著(zhù)寬大的茶幾和沙發(fā)，液晶電視機掛在墻壁上。一樓有車(chē)庫和廚房，廚房的廚具潔凈，臥室則分布在二樓，家中已經(jīng)看不出多少農村的痕跡。

　　張玉磊現在居住的新房，面積有206平方米，而他之前的家——老平房，有“四間北屋，四間南屋”，共120平方米。他介紹，新樓的120平方米是用以前的宅基地免費置換的，張玉磊交出宅基地，而多出的86平方米，他以每平方米1400元的價(jià)格購買(mǎi)。按照這個(gè)價(jià)格，他一共支付了12萬(wàn)多元，并交出以前的宅基地，獲得了這棟兩層小樓。

　　張玉磊的新房是諸城農村集中修建住宅樓的一部分。他10年前建的平房，經(jīng)過(guò)拆遷平整后，已經(jīng)成為工地，正在建造新的集中居住區。

　　這里離諸城市區只有3公里。雖然房子沒(méi)有大產(chǎn)權，只是集體土地使用證，不準買(mǎi)賣(mài)，但這個(gè)價(jià)格，張玉磊覺(jué)得很劃算，他說(shuō)，以后小孩也不用買(mǎi)房子了，沒(méi)有大產(chǎn)權也無(wú)所謂，房子是自住，不會(huì )拿去賣(mài)。而在諸城市區，商品房的價(jià)格已經(jīng)達到了每平方米3000多元。

　　在土墻社區，類(lèi)似的兩層小樓成了稀缺資源。土墻社區黨委副書(shū)記趙玉霞介紹，這種兩層的連體民居只有120套，“老百姓都搶著(zhù)買(mǎi)，開(kāi)始規劃的時(shí)候，考慮到是在農村，農民有農具要放。但是后來(lái)一論證，發(fā)現這樣并不太節約土地，后來(lái)建議城郊的社區建多層住宅。”因此，從去年開(kāi)始，規劃和在建的房屋都是5層的高層住宅。

　　行政村改社區后，張玉磊的身份并沒(méi)有發(fā)生變化，他仍然是農村居民。不過(guò)，他已經(jīng)不種地了。“我們這邊地少，我家里只有1畝多地，每個(gè)人只有4分半地。”張玉磊介紹說(shuō)。

　　張玉磊家的承包地，以每年每畝800元的價(jià)格流轉出去了。同時(shí)，他還有一個(gè)身份，就是當地一家商貿公司的負責人。

　　位于諸城市近郊的土墻社區，轄區內有不少工廠(chǎng)或公司，到這些工廠(chǎng)或公司打工，成為這些少地農民的主要收入來(lái)源。

　　1249個(gè)村莊

　　規劃為208個(gè)新農村社區

　　今年7月底，土墻社區由5個(gè)行政村撤并而成，全社區4200人，1100戶(hù)。原來(lái)的西土墻村成為這個(gè)新社區的中心村，新建的集中居住區位于中心村內。中心村的選擇有一定的標準，比如交通比較方便，發(fā)展潛力比較大，有輻射帶動(dòng)能力。

　　從2007年開(kāi)始，諸城在全市農村全面開(kāi)展了農村社區化服務(wù)與建設，以?xún)晒�里為半徑，把全�?249個(gè)村莊按照地域相鄰、習俗相近的原則，規劃建設為 208個(gè)農村社區，每個(gè)社區涵蓋5個(gè)左右村莊、1500戶(hù)左右。每個(gè)社區設立社區服務(wù)中心，提供醫療衛生、社區警務(wù)、文化體育、計劃生育、超市等服務(wù)功能，引導農民向社區中心村集中居住。2008年6月，這些農村社區全部建成運行。

　　行政村的建制在諸城變成歷史，農村社區成為諸城新的社會(huì )基層組織。

　　土地承包關(guān)系不變

　　在村莊撤并前，王煥新是大辛莊子村的村支書(shū)。岳家莊社區黨委成立后，王煥新的身份發(fā)生了變化，從村支書(shū)變成社區的黨委委員和居委會(huì )委員。當前，建制村原有的一些職能還沒(méi)有變化。“欠賬還是屬于村里。轉移支付還是放到村里，不是放到社區。雖然行政村撤了，但村的一些職能還沒(méi)有變。”王煥新對記者說(shuō)。

　　從村委會(huì )辦公地點(diǎn)門(mén)前的舊標牌“大辛莊子村村民委員會(huì )”可以看出，“村改居”仍處在過(guò)渡期。諸城市當地部門(mén)提供的材料顯示，建制村撤銷(xiāo)后，原村集體資產(chǎn)、債權債務(wù)不變;原村資產(chǎn)形成的收益權屬關(guān)系不變;原村的土地承包關(guān)系不變;原村村民的福利待遇不降;原村干部的補貼報酬標準不降。對村集體的債權、債務(wù)等問(wèn)題，通過(guò)探索推行集體產(chǎn)權制度改革等辦法，逐步加以解決;對落選的村干部，由社區黨委根據本人意愿安排適當工作，在明年全省村“兩委”換屆結束之前，原補貼報酬標準和發(fā)放渠道不變。

　　不能讓農民“被城市化”

　　“大規模推進(jìn)農民集中居住要因地制宜，尊重農民意愿，要有利于農村生產(chǎn)生活，對于不種地的農民可以建樓房集中居住，但純農區則不一定適合，否則就會(huì )出現‘挑著(zhù)糞擔上電梯’的尷尬現象。”“三農”問(wèn)題專(zhuān)家、中國城郊經(jīng)濟研究會(huì )副會(huì )長(cháng)顧益康善意提醒。

　　對于村莊撤并建社區現象，熟悉基層情況的山東聊城市委黨校經(jīng)濟管理教研室副教授夏正智非常關(guān)注。“要通過(guò)建設中心城市的辦法來(lái)吸引農村居民進(jìn)入中心城市居住和生活，而不是以村改居的方式強制農民‘被城市化’。”

　　夏正智表示，目前的村改居、建設萬(wàn)人村等行動(dòng)主要是在新農村建設的名義下，歸并和縮減農村住宅建設用地，以獲取城鎮建設用地指標、補充地方財政收入，其背后的主要推動(dòng)力量就是國土資源部出臺的“城鄉建設用地掛鉤制度”。

　　“按照國土資源部出臺的‘城鄉建設用地掛鉤制度’，地方政府新增城鎮建設用地不得超過(guò)農村退出的宅基用地面積。如果農村不能退出宅基地，也就意味著(zhù)城鎮不能新增建設用地，地方非農產(chǎn)業(yè)（包括房地產(chǎn)業(yè)）發(fā)展就要受到土地制約，同時(shí)地方政府也不能通過(guò)土地征用和土地出讓的價(jià)格差額增加地方財政收入。在此規定的逼迫下，地方政府不得已只能借新農村建設的名義，強制減少農村宅基地面積，以增加城鎮建設用地面積。”夏正智一語(yǔ)道破了“村改居”的秘密。

　　根據夏正智的研究，山東村改居的建設方案比較多樣化，有城中村改造、城郊拆遷、鄉鎮駐地建設、村莊合并等多種建設方案；在建設形式上，有壓縮宅基地面積集體建設別墅的，也有壓縮宅基地面積自行建設別墅的，還有直接更換多層樓房的；其更換方案和補償標準也不完全統一，有按拆遷標準補償的，也有按同等面積更換的，還有退地補錢(qián)的。夏正智指出，“對其中的利益得失不好直接評價(jià)，但壓縮農村宅基占地面積是這些所有方案的共同指向。經(jīng)濟補償方面，減少宅基地的一般依據退出宅基地面積根據國家規定征用土地標準進(jìn)行補償，拆遷住房的按照住房拆遷標準進(jìn)行經(jīng)濟補償或等同面積更換。”

　　按照我國《憲法》規定，農村土地屬于集體所有，也即農村社區居民共有。農村宅基集體所有、家庭使用，是農民的現實(shí)財產(chǎn)。宅基地與房產(chǎn)是農民財產(chǎn)的兩個(gè)組成部分，但性質(zhì)和功能不同。

　　“農民擁有宅基地，在住房破舊時(shí)可以自行再建，但如果農民失去宅基地而只有房產(chǎn)，房產(chǎn)破舊時(shí)則不能自行建造。因此，單純地以擁有獨立宅基的房產(chǎn)換取沒(méi)有獨立宅基的房產(chǎn)對于農民是利益損失。但是，因為農村社區基礎設施建設的增加和服務(wù)功能的增強，其房產(chǎn)的價(jià)值從理論上講應該高于農民原來(lái)居住的農村村落的房產(chǎn)價(jià)值。兩者之間的房產(chǎn)價(jià)值存在價(jià)格差異，不好直接比較，農民宅基地權益受損還是受益關(guān)鍵要看原宅基地價(jià)值和新房產(chǎn)新增價(jià)值之間是否存在差額。”夏正智認為。

　　“現有農村居民的宅基地是農民的既得利益，也是農村土地集體所有制下的應得利益。地方政府為增加城鎮建設用地面積、增加地方土地財政收入，不得不迫使農村居民離開(kāi)現居住地，集中居住到政府壓縮宅基面積后的多層樓房和雙層住宅。農民的生活習慣將被迫改變，農民的生活負擔也會(huì )相應增加，農民種地養殖更不方便。而且村改居后產(chǎn)生的大量‘三無(wú)’（無(wú)土地、無(wú)工作、無(wú)社保）農民將直接影響國家社會(huì )穩定。”夏正智說(shuō)。

　　不強拆只引導逐步發(fā)展

　　多位官員表示，當地搞集中居住，不搞強拆，不是行政干預，只是通過(guò)便利和良好的服務(wù)，吸引和鼓勵農民向中心村遷移。這樣，既提高了土地集約利用率，又推動(dòng)了新農村建設。

　　王亞軍是岳家莊社區的黨委書(shū)記，他告訴記者，社區建立了幼兒園、衛生所、計劃生育服務(wù)站、警務(wù)室，還有閱覽室，新建的住宅區統一供水供電，還提供物業(yè)服務(wù)，如今已經(jīng)住了60多戶(hù)。

　　為了吸引村民搬遷，諸城市出臺了優(yōu)惠政策，如果一次拆遷的宅基地能夠超過(guò)30畝，那么每戶(hù)居民一畝宅基地補貼20萬(wàn)元。趙玉霞說(shuō)，在土墻社區，目前還沒(méi)有出現這種一次拆遷超過(guò)30畝的情況。

　　對于那些不超過(guò)30畝的宅基地置換農戶(hù)來(lái)說(shuō)，除了置換相同面積的房子外，此外并無(wú)其他紅利。張玉磊說(shuō)，他家的平房是10年前建造的，拆遷的時(shí)候，除了磚瓦屬于自己外，并沒(méi)有任何補償。

　　農民集中居住，交出原有的宅基地，一些潛在的土地資源將被盤(pán)活。據趙玉霞介紹，根據規劃，實(shí)現集中居住后，土墻社區可以節約出500畝的土地資源。

　　據諸城市有關(guān)方面測算，如果農民全部實(shí)現集中居住，則可置換出8萬(wàn)畝舊宅基地，對于這部分土地，諸城考慮復墾或建設特色產(chǎn)業(yè)園區，以促進(jìn)農村經(jīng)濟發(fā)展。對于諸城這個(gè)工業(yè)強市而言，它急切需要走出用地難的困境。當地部門(mén)提供的數據顯示，諸城各農村社區已經(jīng)建立了300多個(gè)特色產(chǎn)業(yè)園區，跨村莊流轉土地15.6萬(wàn)畝。

　　為了回應外界的質(zhì)疑，諸城市委書(shū)記鄒慶忠表示：“應該明確，撤銷(xiāo)建制村并不是大規模地歸并自然村，更不是強制拆遷自然村。從分散居住到集中居住，是一個(gè)逐步發(fā)展的過(guò)程。我們不強求農民搬遷，而是通過(guò)政策引導，條件改善，吸引農民逐步聚集。對民俗村、特色村，予以保留、保護。”

　　推進(jìn)存量建設用地挖潛

　　盡管不搞強拆，但當地主要官員對“村改居”的進(jìn)程仍然有一個(gè)時(shí)間表。今年6月，在接受山東省委機關(guān)報《大眾日報》采訪(fǎng)時(shí)，市委書(shū)記鄒慶忠說(shuō)，爭取用15年到20年時(shí)間，讓全市70%以上的農村居民聚集融合到包括鄉鎮、街道駐地的社區中心村。他預計，即使經(jīng)過(guò)一二十年的努力，農村居民基本完成向社區中心村的聚集融合，但仍會(huì )有20%~30%的農民保留傳統的居住和生活方式。

　　類(lèi)似的拆遷，已經(jīng)出現在山東的很多農村。今年8月初，山東省下發(fā)《關(guān)于加強土地綜合整治推進(jìn)城鄉統籌發(fā)展的意見(jiàn)》。

　　據稱(chēng)，山東全省每年需新增建設用地30萬(wàn)畝以上，其中占用耕地20萬(wàn)畝左右，通過(guò)占補平衡補充耕地的難度越來(lái)越大、質(zhì)量也難以保障。同時(shí)，山東省建設用地粗放和浪費的問(wèn)題也十分突出，特別是農村居民點(diǎn)布局分散、凌亂，閑置土地較多。

　　“目前，我省農村建設用地2304萬(wàn)畝，占全省建設用地總面積的50%以上，其中農村居民點(diǎn)用地1815萬(wàn)畝，占農村建設用地的79%。全省農村居民點(diǎn)人均用地238平方米，遠遠超出國家規定的人均150平方米的高限標準。挖潛利用好農村存量建設用地，既是破解土地供需矛盾、解決我省長(cháng)遠發(fā)展用地需求的必然選擇，也是通過(guò)土地級差收益反哺農村、推動(dòng)農村改善生產(chǎn)生活條件的客觀(guān)要求。”這份文件指出。

　　“從2006年起我省開(kāi)展了城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤試點(diǎn)工作，4年來(lái)項目區政府投入資金100多億元，安排改造村莊近3000個(gè)，其中已完成改造村莊334個(gè)，安置居民62854戶(hù)，復墾耕地74242畝，騰出建設用地指標近6萬(wàn)畝，既提高了土地節約集約利用率，又推動(dòng)了新農村建設。”