[案例]

　　2005年7月，某市一工業(yè)企業(yè)以1000萬(wàn)元的價(jià)錢(qián)通過(guò)協(xié)議出讓方式取得某國有土地使用權，并與市國土資源局簽訂了出讓合同，取得的土地面積為3500平方米，其中應動(dòng)工開(kāi)發(fā)建設總面積為3000平方米，總投資額為1.5億，并于當月取得了建設用地批準書(shū)。該企業(yè)隨即開(kāi)始動(dòng)工建設，但由于資金問(wèn)題，在投入3000萬(wàn)元，已動(dòng)工建設900平方米后，自2006年7月起自行停止了建設。由于這塊土地長(cháng)期得不到開(kāi)發(fā)利用，市國土資源局先后兩次發(fā)文通知該企業(yè)到該局進(jìn)行處理。在2008年8月，市國土資源局對該企業(yè)做出無(wú)償收回閑置土地的處罰。該企業(yè)不服，認為企業(yè)在土地取得和土地開(kāi)發(fā)上已投入總計4000萬(wàn)元，并已建設900平方米，應不屬于閑置土地。

　　[疑惑]

　　閑置土地應當如何認定？對閑置土地應當如何處理？該市國土資源局對該企業(yè)的處罰是否正確？

　　[解析]

　　本案主要涉及閑置土地的認定和處置問(wèn)題。

　　近年來(lái)，土地供需矛盾逐年加大，保護耕地的壓力越來(lái)越大，依法處置閑置土地，進(jìn)而盤(pán)活閑置土地，實(shí)現節約集約用地，被提上重要日程。關(guān)于閑置土地的規定，除1999年國土資源部頒布《閑置土地處置辦法》（國土資源部令第5號）外，2004年，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發(fā)[2004]28號），要求嚴禁閑置土地。2007年5月，國務(wù)院辦公廳轉發(fā)建設部等九部門(mén)《關(guān)于調整住房供應結構穩定住房?jì)r(jià)格的意見(jiàn)》（國辦發(fā)[2006]37號），要求加大對閑置土地的處置力度。9月，國土資源部下發(fā)《關(guān)于加大閑置土地處置力度的通知》，提出土地閑置費按最高限收取。2008年1月，國務(wù)院出臺《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)節約集約用地的通知》（國發(fā)[2008]3號），要求嚴格執行閑置土地處置政策，對閑置土地特別是閑置房地產(chǎn)用地要征繳增值地價(jià)。9月，國土資源部下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好閑置土地處置工作的意見(jiàn)》（國土資發(fā)[2008]178號），要求抓緊開(kāi)展閑置土地的處置和利用工作。這一系列政策的出臺，表明盤(pán)活閑置土地的重要意義和國家處置閑置土地的決心。

　　關(guān)于閑置土地的認定�！冻鞘蟹康禺a(chǎn)管理法》第25條規定，以出讓方式取得土地使用權進(jìn)行了房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的，必須按照土地使用權出讓合同約定的動(dòng)工開(kāi)發(fā)日期進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設，超過(guò)合同約定的動(dòng)工開(kāi)發(fā)日期滿(mǎn)1年未動(dòng)工開(kāi)發(fā)的，可以征收相當于土地使用權出讓金20%以下的土地閑置費；滿(mǎn)2年未動(dòng)工開(kāi)發(fā)的，可以無(wú)償收回土地使用權；但是，因為不可抗力或者政府、政府有關(guān)部門(mén)的行為或者動(dòng)工開(kāi)發(fā)必需的前期工作造成動(dòng)工遲延的除外�！堕e置土地處置辦法》第2條規定，本辦法所稱(chēng)的閑置土地，是指土地使用者依法取得土地使用權后，未經(jīng)原批準用地的人民政府同意，超過(guò)規定的期限未動(dòng)工開(kāi)發(fā)建設的建設用地。這里“規定的期限”是國有土地有償使用合同約定的動(dòng)工開(kāi)發(fā)建設日期，或建設用地批準書(shū)規定的動(dòng)工開(kāi)發(fā)建設日期。

　　根據《城市房地產(chǎn)管理法》和《閑置土地處置辦法》的規定，閑置土地的構成要滿(mǎn)足三個(gè)要件：一是依法取得土地使用權后，未按照規定的動(dòng)工開(kāi)發(fā)建設日期開(kāi)發(fā)建設；二是未經(jīng)原批準用地的人民政府同意而閑置土地；三是土地閑置的原因不是由于不可抗力或者政府、政府有關(guān)部門(mén)的行為或者動(dòng)工開(kāi)發(fā)必需的前期工作造成動(dòng)工遲延的。因此，以下四種情形應當認定為閑置土地：一是超過(guò)國有土地有償使用合同約定的動(dòng)工開(kāi)發(fā)建設日期，或者超過(guò)建設用地批準書(shū)規定的動(dòng)工開(kāi)發(fā)建設日期的；二是國有土地有償使用合同或者建設用地批準書(shū)未規定動(dòng)工開(kāi)發(fā)建設日期，自國有土地有償使用合同生效或者土地行政主管部門(mén)建設用地批準書(shū)頒發(fā)之日起滿(mǎn)1年未動(dòng)工建設的；三是動(dòng)工開(kāi)發(fā)建設但開(kāi)發(fā)建設的總面積不足應動(dòng)工開(kāi)發(fā)建設總面積的1/3，或者已投資額占總投資額不足25%，且未經(jīng)批準中止開(kāi)發(fā)建設連續滿(mǎn)1年的；四是法律、行政法規規定的其他情形。

　　按照國土資源部《關(guān)于閑置土地處置有關(guān)問(wèn)題的復函》（國土資廳函[2001]30號），“應動(dòng)工開(kāi)發(fā)建設總面積”是指土地使用者依照土地使用權出讓合同的約定和規劃設計條件，應當在規定時(shí)間內完成開(kāi)發(fā)建設的土地面積，“開(kāi)發(fā)建設的總面積”是指“應動(dòng)工開(kāi)發(fā)建設總面積”中土地使用者已經(jīng)進(jìn)行實(shí)際投資開(kāi)發(fā)建設的土地面積，“應投資額”是指土地使用者直接投入用于土地開(kāi)發(fā)的資金總額，不包括取得土地使用權的費用，“已投資額”是指土地使用者已經(jīng)投入用于開(kāi)發(fā)建設的資金總額。

　　本案中該企業(yè)雖已動(dòng)工建設，但其開(kāi)發(fā)建設的面積900平方米不足應動(dòng)工開(kāi)發(fā)建設總面積3000平方米的1/3，已投資額3000萬(wàn)（不包括取得土地的費用）也不足總投資額1.5億的25%，并且自2006年7月起，該企業(yè)未經(jīng)市國土資源局同意即中止開(kāi)發(fā)建設已連續滿(mǎn)一年以上，因此，該土地應認定為閑置土地。

　　關(guān)于閑置土地的處置�！堕e置土地處置辦法》的立法精神是盤(pán)活閑置土地，促進(jìn)土地的高效合理利用。因此，除未使用土地或未動(dòng)工開(kāi)發(fā)滿(mǎn)2年的土地應當無(wú)償收回外，可以采用以下方式處置：一是延長(cháng)開(kāi)發(fā)建設時(shí)間，但最長(cháng)不得超過(guò)1年。對已繳清土地價(jià)款及相關(guān)費用且符合土地利用總體規劃和城市總體規劃要求，在近期有意動(dòng)工建設的，收取閑置費的同時(shí)，可以延長(cháng)開(kāi)發(fā)建設時(shí)間，延長(cháng)的時(shí)間從批準延長(cháng)之日算起。二是安排臨時(shí)使用，待原項目開(kāi)發(fā)建設條件具備后，重新批準開(kāi)發(fā)，土地增值的，由政府收取增值地價(jià)。三是政府為土地使用者置換其他等價(jià)閑置土地或者現有建設用地進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設。四是政府采取招標、拍賣(mài)等方式確定新的土地使用者，對原建設項目繼續開(kāi)發(fā)建設，并對原土地使用者給予補償。五是土地使用者與政府簽訂土地使用權交還協(xié)議等文書(shū)，將土地使用權交還給政府，原土地使用者需要使用土地時(shí)，政府應當依照土地使用權交還協(xié)議等文書(shū)的約定供應與其交還土地等價(jià)的土地。

　　《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)節約集約用地的通知》（國發(fā)[2008]3號）重申：土地閑置滿(mǎn)兩年、依法應當無(wú)償收回的，堅決無(wú)償收回，重新安排使用；土地閑置滿(mǎn)一年不滿(mǎn)兩年的，按出讓或劃撥土地價(jià)款的20%征收土地閑置費。對閑置土地特別是閑置房地產(chǎn)用地要征繳增值地價(jià)。

　　依照以上規定，本案中該企業(yè)的土地閑置已滿(mǎn)2年，依法應當無(wú)償收回，市國土資源局的做法是正確的。但值得注意的是，各級國土資源管理部門(mén)在依法處置閑置土地的同時(shí)，要注意與用地者的溝通協(xié)調工作，這也是閑置土地能否順利處置的關(guān)鍵所在。